广东省广州市人民政府


印发广州市井盖设施管理试行办法的通知

穗府〔2010〕26号


各区、县级市人民政府，市政府各部门、各直属机构：

　　现将《广州市井盖设施管理试行办法》印发给你们，请认真贯彻执行。执行中遇到的问题，请径向市城管委反映。

广州市人民政府
二○一○年九月十五日

广州市井盖设施管理试行办法

　　第一条　为加强我市井盖设施管理，维护城市基础设施的完好，保障行人和行车安全，根据《城市道路管理条例》、《广州市市政设施管理条例》、《广州市市容环境卫生管理规定》和《广州市排水设施管理办法》等有关规定，制定本办法。

　　第二条　本市行政区域内的井盖设施管理适用本办法。

　　第三条　本办法所称井盖设施，是指在道路及公共场所设置的供水、排(污)水、燃气、电力、通信、供热、有线电视、交通信号等各类地下管线的井盖、井框、井圈等相关设施。

　　第四条　市城市管理行政主管部门负责协调、监督、考核区、县级市和市相关部门对井盖设施的维护管理工作，督促、检查井盖设施权属单位、市相关部门和区、县级市人民政府履行井盖设施维护管理职责和开展应急处置工作；以“12319”城市管理服务热线为平台，接受群众和公安“110”联动等反映的井盖设施缺损情况，并及时交市相关部门、井盖设施权属单位或区、县级市井盖设施维护管理监管部门处理。

　　区、县级市人民政府负责对辖区井盖设施维护管理工作的监督指导，明确区、县级市井盖设施维护管理监管部门，负责综合协调和督促检查井盖设施权属单位落实维护管理工作，承担辖区井盖设施的巡查监管和应急处置职责。

　　街道办事处、镇人民政府负责辖区内街巷和社区的井盖设施维护管理工作的监管，协调井盖设施权属单位落实维护管理责任。

　　第五条　市井盖设施管理相关部门按以下职责分工负责井盖设施管理相关工作：

　　(一)市建设行政管理部门负责研究制定井盖设施建设的技术规范，提高井盖设施的防盗、抗压性能；监督和指导建设单位执行井盖设施的技术规范，落实井盖设施的维护措施。

　　(二)市交通行政管理部门负责督促和指导市属公路、城市道路、城市快速路和高速公路等维护管理单位，建立完善并落实所辖道路范围内井盖设施的监管巡查和应急抢险工作制度。

　　(三)市水务行政管理部门负责督促和指导自来水企业、污水处理企业和区、县级市排水管理部门建立完善并落实井盖设施的巡查、维修、补缺和应急抢险工作制度，指导相关单位完成井盖设施的改造工作。

　　(四)市林业和园林行政管理部门负责督促和指导森林公园、风景名胜区、公园及区、县级市林业园林部门建立完善并落实井盖设施的巡查、维修、补缺和应急抢险工作制度。

　　(五)市国土房管行政管理部门负责督促和指导土地开发管理机构在其开发建设的区域执行井盖设施的技术标准和规范，落实井盖设施的维护管理；督促和指导物业服务企业按照井盖设施权属关系履行物业服务区域内井盖设施维护管理责任。

　　(六)市公安机关负责侦破和依法打击盗窃、破坏井盖设施及相关警示防护设施以及违法收购井盖设施等违法犯罪行为。

　　(七)市工商行政管理部门负责加强对收购废旧物资行为的监督检查，发现违法收购井盖设施的，应当告知公安机关依法处理。

　　(八)市供销总社负责检查督促再生资源经营者依法经营，发现违法收购井盖设施的，应当告知公安机关依法处理。

　　区、县级市人民政府应当参照本条前款规定，明确本级相关管理部门的井盖设施管理职责。

　　第六条　井盖设施权属单位是井盖设施的维护管理责任人，负责井盖设施的巡查、养护、维修和改造等维护管理工作。

　　多家管线权属单位共同使用同一井盖设施的，由各权属单位协商确定一家权属单位负责维护管理；未确定维护管理单位的，由井盖设施建设单位负责维护管理，维护管理费用由各管线权属单位共同承担。

　　未办理验收移交手续的工程，其井盖设施由建设单位负责维护管理。

　　各有关单位对所属管理区域内不属于本单位维护管理的井盖设施负有协助看管责任，发现井盖设施缺损情况的，应当立即设置警示防护设施并告知井盖设施权属单位处理。

　　第七条　井盖设施缺损但暂时无法认定其权属单位的，由区、县级市井盖设施维护管理监管部门对其进行处理，所产生的处理费用，由最终确认的井盖设施权属单位承担。

　　第八条　井盖设施权属单位以及根据本办法第六条第二款、第三款确定的井盖设施维护管理单位可以委托其他单位维护管理井盖设施，并签订委托维护管理协议，明确双方权利义务。

　　第九条　井盖设施权属单位应当建立井盖设施巡查制度，巡查人员应当每日不少于一次对所属的井盖设施进行巡查，并对巡查、养护、维修等情况进行登记；向社会公布24小时井盖设施缺损报修专线电话。

　　井盖设施权属单位应当建立井盖设施管理档案，并将井盖设施设置地点、数量以及新建、改建、废弃井盖设施等资料定期报市城市管理行政主管部门和区、县级市井盖设施维护管理监管部门。

　　第十条　井盖设施权属单位发现或收到井盖设施缺损信息后，应当立即设置警示防护设施，并在3小时内完成补缺；因作业条件限制，不能在3小时内完成补缺的，应当在36小时内修复。

　　第十一条　井盖设施的设计、施工应当执行国家、省、市技术标准和规范，并符合以下要求：

　　(一)在城市道路和公共场所设置井盖设施的，应当符合相关产品标准和交通荷载标准，并与地面保持平顺；

　　(二)井盖与其基座的连接应当紧密、稳固，具有防盗功能，已建成的井盖设施未具备防盗功能的，应当更换；

　　(三)井盖和井壁应当标明井盖设施权属单位名称和报修电话。

　　第十二条　除巡查、维修人员外，任何单位和个人不得擅自移动井盖设施。

　　巡查、维修人员进行检查、养护、维修等作业时，应当在井口周围设置警示防护设施；作业完成后应当及时清理现场，恢复原状。

　　第十三条　任何单位和个人不得擅自收购井盖设施。

　　废旧井盖设施可以由井盖设施权属单位自行处置；或者由废旧井盖设施权属单位出具证明，交由市城市管理行政主管部门会同市供销总社指定的再生资源回收站点处理。

　　第十四条　鼓励单位和个人就井盖设施缺损情况向井盖设施权属单位或有关管理部门进行投诉和举报，收到投诉和举报的单位应当及时处理并向投诉人反馈处理情况。

　　第十五条　本市广播、电视、报纸、期刊等媒体以及社区公共宣传栏应当积极开展多种形式的井盖设施维护管理宣传教育活动，增强全社会井盖设施维护管理意识。

　　第十六条　有下列情形之一的，由市、区、县级市相关管理部门和街道办事处、镇人民政府责令改正；拒不改正的，移送城市管理综合执法机关依照《城市道路管理条例》和《广州市市政设施管理条例》等有关规定予以处罚：

　　(一)违反本办法第十条规定，未及时对井盖设施完成补缺和修复的；

　　(二)违反本办法第十一条规定，未按照有关技术标准和规范进行井盖设施设计、施工的；

　　(三)违反本办法第十二条第一款规定，擅自移动井盖设施的；

　　(四)违反本办法第十二条第二款规定，未在井口周围设置警示防护设施或者作业完成后未及时清理现场，恢复原状的；

　　(五)违反本办法规定，有其他不履行井盖设施巡查、养护、维修和改造等维护管理责任情形的。

　　第十七条　有盗窃、破坏井盖设施及相关警示防护设施和违法收购井盖设施等行为的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》等有关法律、法规从重处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　第十八条　市、区、县级市相关管理部门和街道办事处、镇人民政府以及井盖设施权属单位不履行井盖设施监管或者维护管理责任的，按照干部管理权限及有关规定问责。

　　第十九条　市城市管理行政主管部门负责协调驻穗军事单位参照本办法加强所属井盖设施的维护管理。

　　第二十条　本办法自发布之日起施行，有效期3年。有关法律依据变化或者有效期届满的，根据实施情况依法评估修订。


何鹏 中国人民大学法学院 博士研究生



关键词: 知识产权; 支配权; 合理使用; 权利穷竭; 商标权的禁止权
内容提要: 尽管知识产权法属于民法的一部分, 但实际上其理论体系的产生、发展有极大的独立性。由于缺乏历史给养的长期积累和高度抽象的理性思维, 再加上国家之间利益争斗因素, 现有知识产权法体系还很不完善,其理论基础极为脆弱。本文从辨析知识产权与支配权的关系着手, 探索性地提出知识产权的核心权能是“控制性传播权”, 从而全面概括著作权、专利权、商标权等知识产权的权利内容, 进而以此为基础力图对知识产权法体系加以重构。


一、重构的理由——现有体系乃非理性的产物
1. 现有知识产权法体系乃非理性的产物。原因有二:一是缺乏抽象的基本概念, 规则的制定乃就事论事, 不具有普适性; 二是规则的制定掺杂着国家之间利益争斗的因素。
知识产权法虽属于民法的一部分, 但实际上其理论体系的产生、发展有极大的独立性。就大陆法的民法体系来看,可谓逻辑严密、体系完整, 其主要得益于两个方面的要素:历史给养的长期积淀; 高度抽象的理性思维。而这两者正是现有知识产权法体系所欠缺的。
罗马法在经过长期的历史沉淀之后, 最终为以抽象和逻辑思维见长的德国法学者所吸收, 并通过诸如法律行为等一系列高度抽象的概念发展成为逻辑严密的潘德克吞体系。但知识产权乃新生事物, 在经典的五编制潘德克吞体系中, 德国民法学者并没有为其量身打造有关的规则、制度。近两三百年知识产权的发展历程从某种意义上说其实也是“摸着石头过河”的历程。一方面, 其体系的建立从一开始就缺乏深厚的理论基础, 不象民法上的物权、债权等已经过一千多年的理论积累; 另一方面, 社会经济的发展又迫切需要知识产权制度。因此, 在缺乏理论指导和给养的情况下, 知识产权法只能是亦步亦趋、蹒跚前行, 其间还掺杂着不少国家之间利益争斗的因素。①相比较而言, 民法理论的发展就纯粹多了。
2. 非理性的表现。基于上述原因, 现有知识产权法体系还很不完善: 理论基础很脆弱, 建立其上的体系自然也不牢靠, 问题很多。笔者认为, 其中核心问题是“知识产权是什么权利”。这一问题在现有体系中似乎已有了答案, 但事实上, 所谓的“答案”中问题还不少。以著作权法为例, 其第10条是回答“著作权是什么权利”这一问题的。笔者试分析如下:
问题一, 为何所列的某一种具体权利内容不能适用于所有的作品? 就所有权来看, 其各项权利内容——占有权、使用权、收益权、处分权是普遍适用于所有的有体物的, 而著作权法第10条所列各项权利内容则多半具有很强的针对性,仅适用于某一类或几类作品。比如, 翻译权、广播权对于美术作品而言有何意义? 音乐作品的作者又何需展览权、摄制权?
问题二: 为何著作权的各项权利内容之间彼此界限不清, 逻辑关系混乱? 比如, 放映不就是一种机械表演吗, 有了表演权, 放映权是否是画蛇添足呢? 又比如, 摄制本为诸多改编方式之一种, 将其单列出来与改编权并列意义何在?
问题三: 为何著作权的权利内容需要“与时俱进”随时面临被修正的危险? 信息网络传播权入法即为适例。
问题四: 为何法律明确规定了权利内容, 但却又无法实现有效的法律规制? 例如, 复制权, 是著作权人享有的“将作品制作一份或者多份的权利”, 未经其同意他人不得复制其作品, 否则便为侵权。这是现有立法的规定。比如, 某人很喜欢毛主席的诗作《长征》, 于是每天练字的时候都抄写二十遍。此种行为当属于“复制”无疑, 可问题是该人难道就侵犯了著作权人的复制权吗? 是否真有必要先把此种行为定性为侵权然后再借助“合理使用”制度来自圆其说呢? “复制权”的表达方式又如何能将上述行为与不法商家的盗版复制行为加以区分呢? 又如, 发行权, 乃“向公众提供作品的原件或者复制件的权利”。可是, 现实生活中大量存在着未经著作权人许可的发行行为, 比如张三买了一本书, 卖给李四, 李四又将书送给王五, 这些行为从常识上就能判断是合法行为，可是发行权的概念却不能给出合理的逻辑推论结果
于是“权利穷竭”规则又应运而生。“摸着石头过河”, 由此可见一斑。

二、重构的基础—对知识产权核心权能的概括
1、知识产权是支配权吗? 毫无疑问, 研究私权属性的知识产权不能脱离民法的理论土壤。民法理论上, 权利根据作用的不同可分为支配权、请求权、形成权、抗辩权。一直以来, 笔者在构思抽象知识产权的核心权能时都是以物权为参照, 同许多知识产权学者一样, 笔者也认为知识产权当属于支配权。以此为基础, 笔者试图概括出知识产权的各项权能。但是，由于“知识财产”的物理属性乃“有形无体”。因此，从支配权的角度来定义知识产权，困难就表现在知识财产“占有”“收益”的不可控制，“处分”的抽象，“使用”方式的无限可能，尤其是无限可能的使用方式又不都属于知识产权法意义上的“使用”范畴。
然而，笔者近来又思考：是否我们研究的出发点错误了呢？知识产权果真是支配权吗？引起笔者注意的是，物权与知识产权在权利实现方式上存在巨大差异。传统民法理论认为：物权作为支配权，权利人通过自行支配物，可直接享受物带给他的利益。比如, 我很喜欢《笑傲江湖》这套书, 买了一套, 看过好几遍, 每次阅读我都能全神贯注, 获得精神上的愉悦和满足。从民法的角度来看, 此乃所有权行使的结果。可是, 对于著作权人来说, 直接支配其作品并不能给其带来多少利益。金庸先生想必不会从阅读《笑傲江湖》当中获得多少愉悦, 即使阅读也是出于修改完善的目的, 和读者阅读所获精神利益自不可相提并论。又比如, 作曲家作了一首曲子, 固然其本人在欣赏该乐曲时亦能获得一定的精神愉悦, 但对于他来说, 显然, 著作权的实现方式并不在于本人孤芳自赏, 而应该是来自于作品传播过程当中他人所获得的精神愉悦。脱离开他人, 物权人仍然能很圆满的实现其权利, 但是, 知识产权人可以吗?
由此看来, 以支配权来定位知识产权确实还存有一定问题, 不能反映知识产权的本质特征。
笔者认为, 传统的支配权、请求权、形成权、抗辩权体系其实并不能容纳下知识产权, 知识产权应当为第五种权利。原因就在于, 经典民法理论成熟之际, 知识产权的有关立法和理论研究才刚刚起步, 立法者们在构建严密的民法理论体系时并没有为知识产权预留位置。因此, 如果能对知识产权的权利作用进行抽象概括, 即可构成知识产权法的重构基础。不过, 应当指出的是, 由于知识产权具有对抗不特定第三人的效力, 故仍然属于绝对权的范畴。
2、知识产权是“控制性传播权”。受知识产权是支配权的影响，笔者起初试图从“控制”（抽象的占有）的角度来把握知识产权。可是, “合法控制”与“非法控制”之间,的界限究竟在哪里? 举例来说, 翻译权, 乃“将作品从一种语言文字转换成为另一种语言文字的权利”。我们平时练习英语的翻译, 从常理即可推知, 此种翻译对于著作权人来说不需要存在加以“控制”的意义，此种翻译本身就不侵权，何以要借助“合理使用”这一制度呢？此种翻译与我们平时认同的“非法翻译”区别又在哪里呢？
撇开支配权的模式后，思路便清晰多了。知识产权的法律规制，重点不在于各种各样的知识财产的控制、利用方式，而在于知识财产的传播方式。“控制性传播权”是笔者设计的一个概念，想表达的意思主要有二：其一，知识财产的各种具体利用方式本身无需进入法律调整的视野，对知识产权进行法律规制的时候应当关注“传播”，而非“控制”和“利用”;其二，并非所有的传播方式都应当进入知识产权法的视野，只有那些实质上体现了“控制力”的传播才有加以法律规制的需要。试分析如下：
以专利权为例。
一般认为其有四个方面的权利内容：实施专利的独占性权利，禁止他人实施其专利技术的权利，处分专利的权利。假定现有一项发明专利，为带有橡皮头的铅笔。该专利公布以后，由于专利实施技术简单明了，势必会有人私自“利用”该项专利技术，利用方式有二：一是在自己的铅笔上绑定或粘上一个橡皮头;二是生产带有橡皮头的铅笔在市场上销售。对这样两种行为，我们可以从三个角度加以分析：首先，从常理来看，第一种行为方式应当是合法的，原因有二：一是此种行为属于私人领域内的活动，外界无从得知，法律无法进行有效的规制。如果立法者强行要将此种行为定性为侵权行为，则势必使该规定沦为“纸上的法律”而无法在现实生活中贯彻实施;二是此种行为给专利权人造成的影响微乎其微，法律没有必要对此做出调整。至于第二种行为方式，显然是非法的，属于侵权行为。其次，从现行立法的角度来看，则上述两种行为均属于侵权，因为专利权人有禁止他人实施其专利的权利。于是，现行立法的调整方式便与我们通常的认识发生了矛盾，是否有必要也在专利法中引入“合理使用”制度呢？第三、知识产权是控制性传播权，则第一种行为因无传播故无侵权，而第二种行为显然当属侵权行为。
再以著作权为例，回到著作权法的第十条。
笔者认为，“控制性传播权”很重要的一个功能就在于可以把传统上所谓的著作人身权和财产权有机集合到一起，一体保护，通过保护著作权人的“控制性传播权”，即可涵盖传统上属于著作人格权范畴的利益。从此我们就可将著作权简单的看成是与物权、债权一样的财产权利。首先看发表权。显然，脱离开作品传播的发表是不存在的。一旦未经作者许可而公开其作品，实际上就侵犯了作者的“控制性传播权”。其次看署名权。从表面看，署名似乎与传播没有关系，但实际上，如果脱离了传播，那么虚假的署名就不可能为第三人所知，作者的有关利益也就不可能受到侵害。第三，修改权和保护作品完整权。这就更好理解了。行为人可以自由修改他人作品，但如果将修改后的作品向不特定第三人传播的话，则必须得到作者的同意。举例来说，我们学习某学者主编的知识产权法教材，边看边做笔记，重要的知识点记下来，整个过程下来，实际上就是对整本书的一个缩写本。那么，这学生是否侵犯了该学者的修改权、保护作品完整权又或者改编权呢？应当是没有，只要学生不把该缩写本向不特定第三人传播即可。可是，按现行立法的规定，学生的上述行为应当是侵权行为，为解决此矛盾，立法者不得不又求助于“合理使用”制度。但如果采纳“控制性传播权”的概念，逻辑上似乎就通顺多了。接下来，传统上属于著作财产权范畴的那些权利----复制权、发行权、出租权、展览权、表演权、放映权、广播权等等，“控制性传播权”似乎均能较好地将各项权利内容涵括其中。对此，前文已多有分析，故不再赘述。
此外，“控制性传播权”较好的解决了权利穷竭的问题。前面已提到，为了弥补发行权与普通民事物权流转的冲突，“摸着石头过河”的知识产权法不得不又引进一项制度，谓之为权利穷竭。可如果将知识产权理解为“控制性传播权”的话，问题似乎就不存在了。张三在卖书给李四的时候，无疑是一种传播行为。由于在该书之上同时存有两个权利，张三的所有权和作者的著作权，故实际上一次完成的交付行为蕴含双重法律意义：就物而言，所有权发生转移;就作品而言，发生传播的结果。但就该传播而言，不构成所谓“控制性传播”，张三并非以著作权人的身份进行“控制性传播”;但假如张三是将书复印以后再卖给李四（无论卖的是哪一本），那么此时行为的性质就发生了变化，张三就实质上处于了著作权人的位置，故构成侵权。这也就是为什么笔者不简单的将知识产权的核心权能概括为“传播权”的原因，避免将单纯知识载体的传播纳入到知识产权权利范畴之内。不过，究竟何为“控制性传播”，虽然笔者有一些思考（下文将会论及），但总体上还很肤浅，不成熟，有待进一步研究。 “控制性传播权”对于邻接权的权利内容同样有相当的概括作用，学生以为，表演者、录音录像制作者、广播电台、电视台所享有的权利似乎均可概括为“控制性传播权”。

三、重构的目标和任务
重构的目标在于: 完成知识产权概念从描述、列举到定义的飞跃, 并以此为基础, 进而形成具备合理、有效规范功能、逻辑严密、具有开放性的知识产权法体系。
重构的任务是: 首先是对“控制性传播”概念的界定; 其次是对整个知识产权法相关规则、制度的全面调整。就“控制性传播”概念的界定来看，笔者的思路是结合两个方面的因素对其进行概括：一是从立法技术的角度出发，概念的界定应该符合逻辑规则，形式上自给自足;二是从法政策、法的社会调整效果的角度出发，概念的界定应当最大程度的实现全社会范围内的公平、正义，在尊重知识产权人权利的基础上充分鼓励“知识”的传播、使用，以实现知识产权法对社会经济、文化发展的杠杆作用。
基于上述“两点”考虑，可以将“控制性传播”初步界定为：向不特定第三人传播或以再生复制件的方式向第三人传播。第一种情形，向不特定第三人传播。比如，某人在自己家演唱他人作品，其为合法行为，不侵犯作者的著作权;某人请三五个好友到自己家里聚会时演唱他人作品，亦为合法行为，因为不存在向不特定第三人传播的情形;但某人若在公众场合演唱，则应当属于向不特定第三人传播，构成侵权。第二种情形，以再生复制件的方式向第三人传播。比如，某人买了一本影碟，回家后刻录了一张，然后将其中之一卖与或者赠与他人，则构成侵权。此处第三人是否为“不特定”不予考虑。
有必要指出的是, 在界定“控制性传播”概念的过程中, 很大一个障碍来自于商标权。按照通常的认识, “未经谓之商标注册人的许可, 在同一种商品上或者类似商品上使用与其注册商标相同或者近似的商标”属于侵权行为, 因此，商标权人享有的专有使用权其效力范围小于其禁止权的效力范围
那么, 如何让“控制性传播权”涵盖商标权的此种内涵呢？笔者认为, 长期以来为学界所认同的“商标权的禁止权效力大于使用权的效力”这一观点是不符合基本逻辑的。因为任何一种权利从逻辑角度分析的话, 必定包含禁止的内容, 基于同一个权利, 权利人的“可以为”和义务人的“不得为”本是一个问题的正反两面, 其外延应当是相同的, 所以法律无需画蛇添足再额外规定所谓的“禁止权”, 例如物权、债权、人身权等权利的界定中并无“禁止权”的身影,为何唯独商标权例外呢? 实际上立法者之所以违背基本逻辑做出这样的规定, 乃是不得已而为之。实践当中, 他人在同一种商品或者类似商品上使用与注册商标相近似的商标, 确实对消费者造成了混淆, 对商标权人的市场份额也确实产生了不利的影响。毫无疑问, 该种行为应当得到法律负面的评价。可问题是, 我们是否真的需要以违背基本逻辑的代价来做出相应的法律规定? 我们是否可以走另一条路呢?　　
笔者认为, 我们完全可以不用借助所谓“商标权的禁止权效力大于使用权效力”这样的说辞, 在现有法律体系下,对于“在同一种商品或者类似商品上使用与注册商标相近似的商标”这样的行为, 我们依据反不正当竞争法即可对其进行有效的法律规制, 根本不需要“商标权的禁止权”这样的就概念。于是, 侵权行为在商标权领域便净化为“未经许可在同一种商品上使用与注册商标相同商标”的行为, 至于其他权保护的范畴, 其与学界通常的认识相去甚远, 究其原因, 乃是的行为则交给反不正当竞争法调整。这样一来, “控制性播权”便可有效涵盖“商标权”的各项内容了。
知识产权法体系的重构是一个自下而上、由里及外的系统工程, 需要深入研究的问题尚多, 需要不拘一格、大胆创新的领域亦甚为宽广。笔者以此管见求教于诸位学界同仁，以共同致力于知识产权法体系的完善。