小议参与分配与查封优先权


民事执行参与分配制度是处理多个债权人对一个债务人申请执行人情况的一种具体方式，被执行人的财产往往被一个债权人申请查封、扣押或冻结，其他债权人申请参与分配，由于被执行人的财产不足以清偿全权债务，法院按目前的法律法规进行按比例分配时，几乎所有申请查封财产的债权人都主张查封优先权，笔者结合执行实践，提出完善参与分配制度中查封部分优先的立法观点，以便确保民事执行参与分配的科学性与公正性。
一、参与分配的几种形式
童兆洪主编的《民事强制执行新论》中，将参与分配定义为：参与分配权又称执行竞合，是指在执行程序中，经申请执行人申请，人民法院根据生效的确定金钱给付的法律文书将作为被执行人的公民或者其他组织的全部或者主要财产查封、扣押或冻结后，申请执行人以外的其他对该同一被执行人已取得金钱债权执行依据的债权人，因该被执行人无其他财产可供执行或其他财产不足清偿全部债务，在被执行人的财产被执行人完毕前申请加入已开始的执行程序，并对被执行人的财产享有平均分配权的一种执行分配制度。从此概念上可以看出我国的参与分配制度是使各债权人享有法律平等保护的权利，体现法律的公正性。
目前，各国对多个债权人对同一被执行人执行的处理原则，分为优先主义、平等主义、折衷主义三种情形。
（一）优先主义（德国法主义），它是指首先对于债务人财产申请采取强制执行的债权人可以优先于后来对同一财产进行强制执行的后债权人而受到清偿满足的立法主义。现行采取优先主义的国家有大陆法系的德国和奥地利，英美法系的英国和美国。
（二）平等主义（法国法主义），指各债权人在强制执行程序中，根据债权人平等的原则，不因查封时间或申请参与分配时间先后，而使其债权有优先受偿的效力，各债权人依其债权额比例平等受偿。现行采取平等主义的国家主要有法国、意大利、日本等。平等主义原则体现了债务人的全部财产为债权人的共同担保，除个别债权人有优先权情形外，应按其债权额分配给债权人。
（三）折衷主义（瑞士法主义），在强制执行程序进行中，在某一特定时间以前申请参与分配的债权人成为一群，而某一特定时间以后申请参与分配的债权人又另外形成一群，在前一时间申请参与分配的一群债权人，优先于后一群债权人而受偿。同一群的债权人之间，则不分先后平等受偿。采取折衷主义国家和地区有瑞士和台湾地区。
二、我国的参与分配制度
参照参与分配的概念，民诉法确定债权平等原则及最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》（以下简称《执行规定》）中第88条至第96条可以看出，我国的参与分配采取的是平等主义。在执行实践中我们依据《执行规定》处理参与分配问题，但许多当事人甚至有的执行人员对《执行规定》第88条没有完全理解，在这里有必要予以解释。
《执行规定》第88条规定：（1）多份生效法律文书确定金钱给付内容的多个债权人分别对同一被执行人申请执行，各债权人对执行标的物均无担保物的，按照执行法院采取执行措施的先后顺序受偿。（2）多个债权人的债权种类不同的，基于所有权和担保物权而享有的债权，优先于金钱债权受偿的有多个担保物权的，按照各担保物权成立的先后顺序清偿。（3）一份生效法律文书确定的金钱给付内容的多个债权人对同一被执行人申请执行，执行的财产不足清偿全部债务的，各债权人对执行标的物均无担保物权的，按照各债权比例受偿。对此条的解释，黄金龙编注的《〈关于人民法院执行工作若干问题的规定〉实用解析》做出了解答：1、被执行人为法人的，要区分是一份法律文书还是二份以上法律文书，多份法律文书的债权均为金钱债权的财产足以清偿或虽不足以清偿但无人申请破产的，适用第88条第1款的规定，债权种类不同的，适用第88条第2款的规定。2、被执行人为公民、其他组织的，不管是几份法律文书，债权种类不同的，适用第88条第2款的规定；债权种类相同且均为金钱债权且无担保的，若财产足以清偿的，适用第88条第1款的规定，若财产不足以清偿的，适用第90条至第95条的规定，即向查封法院申请参与分配，也可适用第88条第3款的规定。
从此解释可以将《执行规定》第88条第1款的适用范围归纳为：（1）被执行人为法人的，多份法律文书的债权均为金钱债权，且财产足以清偿或虽不足以清偿但无人申请破产的；（2）被执行人为公民、其他组织的，不管是几份法律文书，若债权种类相同且均为金钱债权并无担保的，财产足以清偿。第88条第3款规定的适用范围为：（1）被执行人是法人的，法律文书为一份且债权为金钱债权；（2）被执行人是公民、其他组织的，不管是几份法律文书，债权种类相同且均为金钱债权并无担保，财产不足以清偿的。
《执行规定》第88条第1款规定了按照采取执行措施的先后顺序受偿的执行原则，按照这一原则，先采取执行措施的法院优先执行，后来要执行的法律文书必须在先执行的案件执行完毕后，对剩余部分的财产进行分配，也就是说，我们在这方面实行的是优先主义原则，但这一款只适用于足以清偿全部债务的情形。实际上，参与分配是解决被执行人财产不足以清偿全部债务的情形，那么按此规定，查封就丧失了优先权，这显然是不科学、不公正的。笔者认为，整个参与分配过程，查封应当有部分优先权，优先权应占30%左右。
三、查封优先权的法律依据
新、旧民事诉讼法第94条第4款规定：财产已被查封、冻结的，不得重复查封、冻结。从此条规定可以看出，先行查封、冻结法院在程序上有优先处理冻结或查封财产的权利。一个法院因个案查封财产是为了本法院审理的具体案件实施的，不是为其他案件，查封的目的是为了保证个案得到顺利执行，实现个案债权人的利益。禁止重复查封、冻结，实际上是禁止其他债权人对查封的财产进行分割，对此条的规定，修改后的民事诉讼法仍然没有变动，无形中肯定了查封优先的权利。
四、查封优先权更能体现公平、效率的司法理念
债务人所欠的债务在无担保抵押的情形下，对每一个债权人都是公平的，抢先实现债权的竞争机会也是平等的。债权人为了实现自己的债权，自己主动调查债务人的财产，同时要向法院交纳带有一定风险的财产保全保证金，法院收取一定的费用，况且这种保证是等额保证，一直持续到执行时止。在财产不足以分配时，其他债权人享受相同的待遇，无异于坐收他人果实。另外，查封优先既能使行使查封权的债权人及时实现债权，强制执行法院能迅速结案，若丧失查封优先，各债权人会怠于行使诉权，人民法院必然无法迅速终结执行程序，不能真正体现执行工作迅速高效的特点。
我们说的查封优先只能是部分优先，不能与所有权和担保物权的债权人享有法定意义上的优先权，其理由：1、民事诉讼法第94条第4款虽然规定禁止重复查封，但在实体上申请查封的债权是否有优先受偿权，法院查封后是否将此财产最终执行给债权人，都没有明确规定，之所以禁止重复查封，因为一个法院查封后，查封的效力就产生了，其他法院再行查封没有必要。2、查封部分优先更能体现案件实体的公平。我国参与分配制度是实行平等主义，即债务人的全部财产为债权人的共同担保，在查封处分财产未交付之前，仍为债务人财产，若无实体法担保权益存在，则其他债权人亦应受偿，这在执行规定中已明确规定，因此查封部分优先既能保护查封债权人利益，又能保护一般债权人的利益。
令人欣慰的是，查封优先权已被最高人民法院制定《关于民事执行参与分配的规定》中写进征求意见稿中，希望尽快实施，更大限度地保护申请查封财产债权人的合法权益。
黑龙江省北安市人民法院 韩召峰
广东省东莞市人民政府


关于印发《东莞市困难家庭临时救助暂行办法》的通知

东府〔2012〕72号


各镇人民政府（街道办事处），市府直属各单位：

现将《东莞市困难家庭临时救助暂行办法》印发给你们，请认真贯彻执行。



东莞市人民政府

二○一二年五月二十九日



东莞市困难家庭临时救助暂行办法


第一章 总 则

第一条 为进一步完善我市社会救助制度，规范临时救助工作，更好地保障困难群众的基本生活，根据《广东省社会救济条例》、民政部《关于进一步建立健全临时救助制度的通知》和广东省民政厅《关于建立健全临时救助制度的通知》等有关规定，结合我市实际，制定本办法。

第二条 本办法所指的临时救助是指政府对在日常生活中由于遇到突发性、特殊性困难造成基本生活出现暂时困难的家庭，给予非定期、非定量生活救助。

第三条 临时救助应坚持救急救难、公开公平、及时高效、分级负责原则。

第四条 临时救助资金由市、镇街列入本级财政预算，据实列支。

第五条 临时救助金按现行低保金分担比例由市镇两级财政分担。


第二章 救助对象、申请条件与救助标准

第六条 具有我市常住户籍的下列城乡困难人员，均可申请享受临时救助：

（一）纳入最低生活保障的困难家庭；

（二）低保边缘家庭，即家庭人均月收入在低保标准至低保标准1.5倍区间的低收入困难家庭；

第七条 符合第六条规定的对象，出现下列情况之一的，可以申请临时救助：

（一）因家庭成员患危重疾病，在扣除各种医疗保险、医疗救助报销部分和其他社会救助资金后，个人负担的医疗费数额较大，导致家庭基本生活难以维持的；

（二）因家庭成员遭遇溺水、触电等人身意外伤害，在获得各种赔偿和救助后，家庭基本生活仍然出现暂时困难的；

（三）因火灾等突发性意外事件，导致家庭财产重大损失，造成家庭基本生活出现较大困难的；

（四）因其他特殊原因造成家庭基本生活出现较大困难的。

第八条 原则上按照申请对象困难程度实行分级分类救助。

（一）家庭成员患危重疾病，包括以下30个病种：脑中风后遗症、急性心肌梗塞、重大器官移植术或造血干细胞移植术、冠状动脉搭桥术（或称冠状动脉旁路移植术）、终末期肾病（或称慢性肾功能衰竭尿毒症期）、多个肢体缺失、急性或亚急性重症肝炎、良性脑肿瘤、慢性肝功能衰竭失代偿期、脑炎后遗症或脑膜炎后遗症、深度昏迷、双耳失聪、双目失明、瘫痪、心脏瓣膜手术、严重阿尔茨海默病、严重脑损伤、严重帕金森病、严重 III 度烧伤、严重原发性肺动脉高压、严重运动神经元病、语言能力丧失、重型再生障碍性贫血、主动脉手术、严重的多发性硬化、严重的1型糖尿病、恶性肿瘤、严重的原发性心肌病、侵蚀性葡萄胎（或称恶性葡萄胎）、系统性红斑狼疮并发重度的肾功能损害 （该类疾病仅限于女性）及其他罕见危重疾病，就医发生的医疗费用达到我市基本医疗保险住院医疗费起付标准，给予自负医疗费用40%的救助，全年累计不超过15000元；

（二）家庭成员遭遇溺水、触电等人身意外伤害，造成死亡或者一级残疾的一次性给予10000元的救助，其余根据受伤情况一次性给予1000元—5000元的救助；

（三）因火灾等意外事件导致家庭财产损失，造成居住房倒塌或变危房的，一次性给予10000元的救助，其余根据家庭困难情况一次性给予1000元—5000元的救助；

（四）其他特殊原因需要救助的，根据其家庭困难情况酌情给予救助，最高不超过5000元。

第九条 经批准获得临时救助的困难家庭，再次出现符合本办法规定的临时救助的情况，可再次申请临时救助。

第十条 有下列情形之一的不予实施临时救助：

（一）因违法犯罪造成自身伤亡或财产损失，导致家庭困难的；

（二）没有按规定提供有关证件、证明或提供的证件、证明不齐的；

（三）拒绝调查核实，隐瞒或不提供家庭真实情况、弄虚作假的。

第三章　临时救助程序

第十一条 符合临时救助条件的以家庭为单位由户主向村（居）委会提出申请；户主申请有困难的可委托近亲属或村（居）委会的民政干部代为申请。

申请人申请临时救助时应提交如下资料：

（一）属低保对象的，须提交申请表、《低保证》和身份证复印件；

（二）属低保边缘家庭的，须提交由村（居）委会出具的、经镇街社会事务办（局）审核认可的家庭收入和致困原因的证明、申请表和身份证复印件；

（三）身患危重疾病的需提供东莞市社会保险结算单复印件及个人自付清单；

（四）遭受人身意外伤害或家庭财产重大损失的，需提供镇街政府或相关管理部门出具的有效证明材料；

（五）民政部门认为需要提供的其他相关证明材料。

第十二条 村（居）委会对临时救助的申请应当场受理并登记在案。

第十三条 村（居）委会受理救助申请后5个工作日内完成入户调查、资格审核、民主评议等工作。救助对象名单由村（居）委会公示5个工作日，公示无异议的再填写申请报镇街社会事务办（局）；镇街社会事务办（局）在接到申请后的3个工作日内进行审核，通过审核且救助金额在5000元（含5000元）以下的由镇街社会事务办（局）审批直接给予救助，并报市民政局备案；未通过审核的，在接到申请后3个工作日内书面告知申请人。救助金额在5000元以上的由镇街社会事务办（局）签署申请表报市民政局审批。

第十四条 市民政局在每月的月底集中审批一次临时救助的申请。对符合临时救助条件的，给予救助；对不符合临时救助条件的，退回镇街社会事务办（局）并说明理由。

第十五条 由镇街社会事务办（局）审批直接给予救助的，由镇街财政从专项救助资金先期拨付，在每个季度最后一个月的20日前，各镇街把本季直接救助的金额统计报市民政局，由市财政将市应负担的部分下拨到镇街财政分局。获准市民政局审批的临时救助申请，市财政按负担比例将市级应负担的部分于次月5日前下拨到镇街财政分局，镇街社会事务办（局）在收到市财政拨款的5个工作日内，连同本级应负担的配套资金足额拨付到申请户。

第四章　监督管理

第十六条 临时救助金必须专款专用，专账核算。

第十七条 镇街民政部门应建立救助对象审批材料、资金账本、发放名册等临时救助工作档案，并加强档案管理。

第十八条 为了方便广大市民监督临时救助工作，市民政局设立举报电话：22832536（市民政局救灾和社会救助科），22832508（市民政局人事监察科）。

第十九条 采取虚报、隐瞒、伪造等手段骗取临时救助金的，市民政局责成镇街社会事务办（局）终止救助，并由村（居）委会负责追回已发放的临时救助金，三年内不得申请各类社会救助；骗取行为构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第二十条 村（居）委会、镇街社会事务办（局）和市民政局经办临时救助工作的工作人员失职、徇私舞弊、滥用职权，违规办理临时社会救助的，按照有关规定追究行政责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第五章　附 则

第二十一条 因流域性水灾、旱灾、风灾等自然灾害，以及较大范围遭遇环境污染、破坏性灾害和不可抗力造成社会性灾害的救助，不适用本办法。

第二十二条 本办法由市民政局负责解释。

第二十三条 本办法自发布之日起施行，至2014年12月31日止。