关于行政执法人员职务犯罪情况的调查分析

辉县市人民检察院 郝建强

　　行政执法机关是代表国家执行行政管理职能的执法机关，是受国家委托行使国家所赋予的行政管理权力的部门，是国家依法行政的重要组成部分。在经济社会中，它是保障国家经济秩序正常运行，国家经济建设良性循环的重要力量，在执法过程中，既是国家法律、法规的捍卫者和执行者，同时又是党和国家与人民群众密切相连的桥梁。近年来，一些行政执法部门、行政执法人员利用职权，凭借行业垄断地位等有利条件滥用职权、收受贿赂，不仅严重破坏了社会主义市场经济秩序，而且对违法经营行为起到了推波助澜的作用。据调查，2001年--2003年，辉县市共查处行政执法人员涉嫌职务犯罪案件13起，涉案人员19人。造成严重的社会影响，严重损害了政府形象，影响了政府威信，挫伤了人民群众进行经济建设的积极性，造成了社会不稳定因素。因此，研究行政执法人员职务犯罪的规律特点，制定有针对性的预防对策，成为摆在预防部门面前的一个重要课题。
　　一、行政执法部门、人员职务犯罪特点：
　　1、行政执法人员职务犯罪主要集中在权力相对集中，监督机制尚未健全，审批项目涉及社会热点的一些部门
从我市情况来看，近年来，我市行政执法人员职务犯罪主要集中在土地批租和林业监管两个部门。我市地处半山区，地理特点导致我市石材多、砂资源多、林区面积大。这些部门的监管人员手里掌握着资源审批权、资源管理权和一定的处罚权，因此成为投机分子拉拢腐蚀的重点对象，而这些人也极易利用手中的权力进行利益交换，以权谋私，以权谋钱。1999年我市林业局某林场场长侯某、副场长魏某违规私批滥伐林木，导致关山林区600余亩林木被毁一案就是典型例子。作为林业部门基层管理人员，他们忘记了自己的监管职责，违规越权审批，放纵滥砍滥伐，最终导致自己走上犯罪道路。
　　2、犯罪主体年龄多为中年以上，学历偏低　
　 行政执法的特殊性质决定了行政执法人员应当具有一定的文化素质，具有丰富的工作经验和社会阅历。但综合最近三年来我市行政执法人员涉嫌职务犯罪的情况来看，基层行政执法人员素质偏低，年龄偏大。通过分析发现，我市2001年至2003年期间涉嫌职务犯罪的这些人当中，高中以下文化的几乎占了一半。这些人也正处于生活、心理负担相对较重的中年年龄段。他们往往都是靠自己多年的辛苦努力才走上行政执法领导岗位的，心理上存在着"捞一把"的想法。从自身来看 ，这些人法制观念淡薄，极易在各种利益引诱之下迷失自我，从而走上犯罪道路。
3、犯罪嫌疑人都是业务骨干，处在重要的工作岗位
在我们所查处的行政执法人员职务犯罪案件中，犯罪嫌疑人都是部门中层以上领导或部门骨干人员。他们都担任一定职务，或主管某项重要工作，既有部门负责人，也有一般工作人员，这些人手中都掌握一定的行政职权，而这些权力一旦失去机制制约，就很可能成为犯罪的源泉。
　　4、趋于团伙化
在行政执法领域，单纯由单个人实施的职务犯罪比例不大，从调查中我们发现，这类案件往往是由两个或两个以上行政执法人员共同实施。因为在行政执法领域，某项执法行为的实施往往并不是由哪一个人说了算，通常有一定的审批制度或领导把关制度。因此，行政执法人员职务犯罪往往表现为基层执法人员与中层领导人员合伙作案，欺上瞒下。他们在某一事项的决策过程中互相联系，互相关照，互相利用，结伙作案。
5、犯罪行为公开化
与其他类型犯罪相比，行政执法人员职务犯罪具有公开性的特点，行政执法人员往往是共同组织和实施犯罪，他们之间没有太多的秘密。例如，2003年我院查处的某镇土地所所长段某和副镇长白某受贿案件中，段某和白某收受辖区某村村委会贿赂20000元后违规批准其非法用地，而后二人将20000元钱予以私分。在行政执法机关内部，执法人员之间对于滥用职权的事实达成一种默契。
二、行政执法人员职务犯罪的主要原因：
（一）主观原因
1、 行政执法人员素质偏低
行政执法人员个人素质差是导致职务犯罪的最根本原因。表现为行政执法人员法律意识淡薄，执法犯法。如今我国对法官、检察官这两类司法工作人员的选拔实行统一考试制度，以提高司法人员的素质。但对行政执法部门从业人员的选用却缺乏相应的制度和法律，也没有完善的公务员法律对他们的执法行为进行约束，导致行政执法人员鱼目混珠，素质偏低。
2、存在趋利心理
　　行政执法人员职务犯罪的动机主要是因为物质需要和与此相联系的精神需要引起的。面对名目繁多的物质享受，日渐增多的娱乐性消费形式，人们的消费结构由过去单一化转变为多样化。而当个人的支付能力不能满足这种强烈膨胀的私欲的时候，涉案人员往往在贪图物质享受，追求奢侈生活方式的动机刺激下，利用手中的执法权力攫取非法利益，这是导致案件发生的普遍心理。
3、不注重世界观的改造。
在调查中发现，行政执法人员中职务犯罪人文化素质偏低，但他们工作时间较长，因此在业务方面又都具有较高专业水平，在各自的岗位上都能独当一面，可以称得上是业务上的好手。但他们都有一个共性的问题，那就是不注重学习，特别是不注重政治学习，不注重自己世界观的改造，面对复杂的外部环境和个人工作、生活上的一些挫折，迷失了正确的政治方向，在关键时刻把握不住自己，最终走上了犯罪的道路。有的嫌疑人长期处于中层自认为应该得到提拔重用而未被提拔重用，因而心理失衡，以身试法；有的犯罪嫌疑人是带着一种"你捞我也捞、不捞白不捞"和"有权不用过期作废"的市侩心理索贿受贿，从而放纵违法犯罪，该移交司法机关做犯罪处理的仅做罚款处理了事。我市林业局林业派出所原所长任某、指导员任某就是收受贿赂，视滥伐林木的违法事实不顾，不积极予以制止，也不移交公安机关立案处理，致使辉县市某镇发生盗伐林木1395626立方的特大毁林案件。
　　4、不注重道德修养
在调查中发现，涉案人员的道德修养低下，他们不注重道德观的培养。从他们贪污受贿的所作所为来看，什么职业道德、公仆意识、党性意识、服务意识等等，在他们的思想观念里都已荡然无存。他们原本也是一些业务骨干，他们走上犯罪道路的过程是一个渐进的过程。从这些嫌疑人的交代来看，每个人对自己的第一次贪污受贿的经过都记忆犹新，交代的最清楚，最详尽。而多次犯罪之后，他们已不再记得那么清楚。这说明，他们走上犯罪道路的那一刻也是有过思想斗争的，他们的道德天平并非一开始就倾向犯罪的一边。正是由于他们平时不注重道德修养，放松对自己的要求，才一步一步陷进犯罪的泥潭。
　 5、法制观念淡薄，存在侥幸心理
在调查中我们发现，涉嫌职务犯罪的这些犯罪嫌疑人都不是法盲，都知道什么是犯罪，也知道犯罪的后果，但他们之所以明知故犯，一个很重要的原因就是心存侥幸。一些受贿案件和渎职案件的犯罪嫌疑人往往认为向自己行贿的都是自己的老朋友、老部下，或者是有求于自己的人，而且他们也通过自己的行为谋取了利益，认为他们绝不会出卖自己。还有一种心理，认为行贿和受贿双方是一个利益共同体，你给我钱，我给你办事，互利互惠，为了双方的眼前利益和长远利益，行贿方不会出卖我。他们没有深思，行、受贿双方的心理基础是不一样的，双方之间的关系完全受利益支配，毫无情义可言。一位行贿人坦称：那些接受他贿赂的人让他从心底里看不起，而那些不接受他贿赂的人，虽然不一定使他得到他想得到的利益，但他却从心底里敬佩他们。
(二)客观原因
1、利益驱动，见利忘义
一些部门受利益驱动，在行使行政管理职能时违反法律、超越职权，将本不该自己部门管辖的案件自行处理，一些案件本来已违反刑事法律构成犯罪的也只是做罚款简单处理，使犯罪分子长期逍遥法外甚至重新犯罪，给社会安定造成严重隐患。1994年7月，我市某派出所所长刘某在处理其他案件时发现本辖区任某等人有贩毒事实，在部门利益驱动下，仅对犯罪嫌疑人作行政罚款处理而未将其作为刑事案件向有关司法部门移交；一些部门在得到一定好处后对应当属于自己管辖的违法案件听之任之，放纵违法行为一再发生，直至造成严重后果。1999年5月，市林业派出所所长任某、市林业派出所指导员任某在接到我市某镇发生渭河防护林滥伐3350余株的违法事实后，得到好处后未积极履行监管职责，追究周某等涉案人员的责任，致使周某等人于同年12月再次在同一地段盗伐林木1933株，造成严重后果。所有这些，无不是受部门利益或个人私利所驱动造成的。
2、内外监督制约机制不健全、不落实
对付职务犯罪的有效措施是健全内外监督制约机制，只有健全监督机制，才能对行政执法人员的执法行为进行有效的监督和制约，使有犯罪倾向的人慑于制度和法律的严厉而不敢涉足违法犯罪。目前，行政执法领域权力过于集中，缺乏有效的制约机制。对于某一行政执法机关而言，其部门的最高行政长官就是一言九鼎，说一不二，成为违法犯罪的根源；对于行政执法部门而言，有些权力集中的部门由于管理和监督机制不健全，执掌着面向全区的某一项职权，他们执掌的这些相对集中的权力因缺乏有效的监督制约，在行使过程中很容易走样，不仅诱发了诸多的社会矛盾，而且容易造成在权钱交易过程中，由于有关工作人员不履行或怠于履行职责，导致国有资产的大量流失。
3、与经济利益挂钩的执法管理模式，易成为滋生违法犯罪的温床。
行政执法人员是代表国家行使行政管理权的国家机关工作人员。在现实生活中总有一些地方政府因为人员超编等原因而使一部分行使国家工作人员职能的人员成为"自收自支"人员，这些人员的工资及其他开支均来源于这些部门的收费项目。于是，行政执法单位成了"自负盈亏"的另类"企业"。这些部门为了给部门创收，弥补经费不足不惜以利为本，依钱行政，使监督缺省，一些行政执法人员在完成了经济指标之后，其余本应成为国有资产的款物就通过各种渠道流失，他们私设"小金库"，私分罚没款，贪污行贿。
　　三、预防行政执法人员职务犯罪的对策：
　 1、 加强职业道德教育，提高执法队伍素质。
　　行政执法人员的职业道德和法制观念是依法行政的基础。行政执法队伍庞杂，执法任务繁重，法律政策性强，行政执法机关要树立公正廉洁的形象，使其执法行为高效廉洁，必须提高执法人员的素质。只有从思想教育入手，我们在办案的同时坚持抓犯罪预防工作，通过上法制课、看展览，进行警示教育等活动，增强行政执法人员的责任感，提升正气。 同时通过组织行政执法人员进行政治学习和业务学习，以提高他们的业务素质，按照"依法行政，加强监管，提供服务"的要求去做，促使行政执法机制正常运转，形成良性的行政执法人文环境。
　　2、 公开执法流程，增加执法透明度。
　　执法行为中的暗箱操作，是导致执法违规性和随意性的重要原因。要杜绝暗箱操作，就必须对行政执法的每一部门、每一岗位、每一环节，及内部各部门、各岗位、各环节之间的责任和衔接、协调，都具体清晰的加以规范，并将全部执法流程公示于社会，从而提高执法透明度，使行政执法人员在行使权力过程中，始终处于上级、各部门、社会和群众的监督之下。行政执法部门的政务公开是一项艰巨的事项，许多行政执法部门自恃自己执行的是国家的行政法规，他们视之为“尚方宝剑”，认为无社会监督的必要性。事实上，要促进依法行政，必须进一步加强政务公开，增强行政执法的透明度。要从源头上遏止职务犯罪现象，必须进一步推进政务公开，增加行政执法的透明度。
　　3、完善监督制约机制
　　建立健全一整套规范的群众监督、内部监督、审计监督和检察监督机制是预防行政执法人员职务犯罪的关键。一是加强管理监督，主要是上下级监督和不同职能部门之间的监督，并实行监督连带责任制，对因监督缺失造成职务犯罪发生的，要追究直接责任人员的连带责任；二是加强审计监督，建立经常性的、规范性的对罚没款进行审计监督的制度，及时揭露已发生的罚没款违法违纪问题；三是完善举报监督机制，向社会公布举报电话，实行举报奖励制度，鼓励群众对违法处罚行为的举报。
　　4、树立预防意识，建立预防体系。
　　在加大打击行政执法人员职务犯罪的同时，行政执法机关必须充分认识预防工作的重要性，树立预防意识，建立预防网络，只有这样才能实现"打防结合、标本兼治"的工作目标，达到有效减少和预防行政执法部门职务犯罪发生的效果。行政执法机关必须将预防工作列为日常工作考核目标，作为一项重要工作来抓。通过法制教育、个案预防、堵漏建制等各项预防措施，不断完善管理监督机制，有效降低发案率。

陕西省人民政府


陕西省《水产资源繁殖保护条例》实施细则
陕西省人民政府


一 总则
第一条 根据国务院《水产资源繁殖保护条例》第十九条规定，结合我省的具体情况，特制定本实施细则。
第二条 凡是省内各水域有经济价值的水生动物和植物的亲体、幼体、卵子等，以及赖以繁殖成长的水域环境，都必须按照《水产资源繁殖保护条例》和本细则的规定加以保护。
第三条 各级人民政府和水产主管部门，应当加强对水产资源繁殖保护工作的组织领导，大力宣传和认真贯彻执行国务院颁布的《水产资源繁殖保护条例》和本细则。

二 保护对象和采捕原则
第四条 对下列重要或名贵水生动物和植物应当重点加以保护：
一、鱼类：鲤鱼、青鱼、草鱼、鲢鱼、鳙鱼、▲鱼、红鳍▲鱼、鲫鱼、鳜鱼、鲂鱼、鳊鱼、细鳞鱼、哲罗鱼、黄鳝、鲴鱼。
二、食用水生植物类：莲藕、菱角。
三、其他：大鲵（娃娃鱼）、乌龟、鳖。
第五条 水生动物的可捕标准：鲤鱼二十八公分，鲫鱼十公分，鳊鱼、团头鲂二十公分，三角鲂二十五公分，哲罗鱼四十公分，细鳞鱼三十五公分，细鳞斜全面鲴二十五公分，鳜鱼二十公分，大鲵五斤，鳖一斤。
人工放养水域的成鱼起水标准：鲤鱼一斤，鲫鱼二两，青、草鱼二斤，鲢、鳙鱼一斤，鳊、鲂鱼八两。
渔获物中小于可捕标准部分的最大比重不得超过百分之十。
第六条 各地应当因地制宜采取各种措施增殖水产资源。汉中、安康、商洛、榆林地区，在每年鱼类产卵时期，应分别在汉江、丹江、红碱淖海子等江河、湖泊沿岸敷设人工鱼巢；黄河、渭河等流量变化较大的河流，沿河各县、市水产主管部门应组织沿河各公社在夏季河水暴涨暴落之
后或枯水期，将滞留在河滩畦洼的幼鱼，采取疏导或扦捕等方法使其进入河流继续生长；各类水库、海子应采取人工投放鱼种、敷设鱼巢、消除敌害、移殖新的鱼类品种及饵料生物等方法，增殖水产资源。

三 禁渔区和禁渔期
第七条 鲤、鲫鱼类在关中、陕南三月末四月初，陕北五月中旬至六月初，水温在摄氏十七度左右时，开始产卵，持续约二至三个月。在此期间，沿主要江河、湖泊各县、市水产主管部门，应在鲤、鲫鱼类集中产卵地段规定禁渔区和禁渔期，关中、陕南禁渔期可为三十天到五十天，陕
北可为六十天到八十天。
沿秦岭、巴山山区的红鳞鱼、哲罗鱼、大鲵，及汉中地区的草、鲢、鳙、细鳞斜颌鲴的集中产区，在繁殖季节，也应由地、县水产主管部门规定禁渔区和禁渔期。

四 渔具和渔法
第八条 各种主要渔具的最小网眼尺寸：
大拉网、三层刺网、张网（簸箕网）、围网等在敞水区作业的网具，其网目不得小于十公分，取鱼部分的网眼（如囊网）最小为七公分
第九条 捕捞小型成熟鱼、虾的小眼网具，只准在沟渠或江河沿岸浅滩地区使用。鱼鹰、滚钩只限于在一般渔具不易进行作业的水域使用，但要经县（市）水产主管部门批准，并严格控制数量，逐步予以淘汰。
今后新发展和生产各种渔具，必须报经地区以上水产主管部门批准。禁止制造和出售不合规定的渔具。
第十条 严禁炸鱼、毒鱼、电鱼；严禁偷鱼、抢鱼；禁止在养殖水域钩鱼，严禁在养鱼的塘、库沤麻和洗刷农药器具。

五 水域管理及水域环境保护
第十一条 省内天然水域，均为国家所有，由国家统一管理和使用。跨界水域，由上一级人民政府组织有关方面协商决定管理单位或指定一方进行管理。人工建造或改造的水域，实行谁建、谁管、谁用的原则。
由国家和集体单位经营，用以从事养殖生产的水域，包括河段、湖泊、水库、塘堰、鱼池等，受国家保护，任何单位和个人不准侵犯，不准随意围填。
第十二条 凡是从事捕劳渔业时间每年达八个月以上者，为专业渔民；农忙务农，农闲捕鱼，捕捞时间为半年以上者，为兼业渔民。
凡国营和集体的专业渔业生产单位专（兼）业渔民及渔船、渔具，都必须向当地水产主管部门申请登记，经批准发证后，方可进行生产。当地水产部门应将已批准发证的名单报省水产主管部门备案。未经批准发证，不论任何单位或个人，一律不准从事捕捞生产。
外省渔民进入我省天然水域或水库捕鱼，必须持有所在省水产主管部门的介绍信，经我省水产主管部门批准，指定场所后方可作业，鱼产品要交当地商业部门收购，并按规定交纳管理费。
第十三条 各级环境保护机构应根据国家颁发的《工业“三废”排放试行标准》、《放射保护规定》和其他有关规定，对各工矿企业排放的污水进行检查，凡未达到净化规定要求的，应限期处理；未达到排放标准的，一律不得排放。因工业“三废”造成对水产资源危害和损失的，要负
责赔偿，并追究企业领导责任。
第十四条 修建水利工程要保护渔业水域环境，在鱼类洄游通道筑坝，要相应地建造过鱼设施。已成的水利工程，凡阻碍鱼类洄游和产卵的，应采取救鱼措施。新建水库，要将养鱼设施一并规划建设。
第十五条 各地在农业抗旱和排水防洪时，要兼顾渔业生产，划定最低水位线，保证鱼类的生存条件。

六 奖励和惩罚
第十六条 对贯彻执行《水产资源繁殖保护条例》和本细则有成绩的单位或个人，由各级水产主管部门和各级人民政府酌情给予表扬或物质奖励。奖励对象主要是：
一、遵守党的政策和渔业法规，积极发展水产生产做出显著成绩者；
二、维护国家和集体渔业生产秩序，检举揭发破坏水产资源的行为，或与之进行斗争，对保护水产资源做出成绩者；
三、积极改进渔具渔法，或在增殖水产资源方面有显著成绩者。
第十七条 对违犯《水产资源繁殖保护条例》和本细则的单位或个人，根据情节轻重给以适当的惩处；
一、属于初犯，未造成损失或情节较轻、态度好的，给予批评教育，没收渔具；
二、非法使用禁用的渔具、渔法，经教育无效，除没收渔获和渔具外，每人罚款五元，并按对水产资源造成损失的程度，处以二十五元至五十元的罚款；
三、在天然和养殖水域内炸鱼、毒鱼、电鱼者，除没收渔获和用具外，每个罚款二十元，并按对水产资源造成损害的程度，处以二百元至四百元罚款；
四、凡在国营和集体经营的水域内偷鱼、抢鱼者，除没收渔获、渔具外，鱼种每尾罚款五角，成鱼每尾罚款十元，亲鱼每尾罚款一百元；管理单位包庇、怂恿和勾结作案者，加倍处罚；
五、凡严重影响生产秩序，损害水产资源，或对生产设施造成重大破坏，危及人身安全的，如：损坏江河堤防及重大水利设施者，聚众抢鱼、偷盗亲鱼，严重影响苗种生产者，有意制造事端，挑动殴斗及行凶打人者，要追究刑事责任。

七 组织领导
第十八条 全省水产资源繁殖保护工作由省水电局管理，公安、司法、环境保护、商业、卫生、城建等有关部门配合。各级水产主管部门具体负责《水产资源繁殖保护条例》和本细则的贯彻执行。
万亩以上水库、湖泊及汉江等水域应设渔政船。并可根据需要，经省人民政府批准，设立水产资源繁殖保护管理机构或群众性的管理委员会。
第十九条 科学研究单位从事与《水产资源繁殖保护条例》和本细则的规定有抵触的科研活动，必须报经省水产主管部门批准后，方可进行。
第二十条 水产科研单位应将水产资源调查、资源繁殖保护和改进渔具、渔法的研究工作，列为一项长期的研究任务。

八 附 则
第二十一条 本细则如有未尽事宜，应逐级上报省水产主管部门，由省人民政府进行修订。
第二十二条 本细则自公布之日起实行。




1980年1月29日