刑诉•铁三角——浅谈公检法之规范配合

刘红军

关键字：刑诉 分工 铁三角 配合


《中华人民共和国》宪法第一百三十五条规定：“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件,应当分工负责,互相配合,互相制约,以保证准确有效地执行法律。”
这一条文准确规定了在司法过程中“刑诉铁三角”——人民法院、人民检察院和公安机关各自的地位。看起来相互制约、配合并没有什么不妥，但我们却在现实中发现了问题。
让我们以案例说话：
2000年，杜培武系云南省昆明市公安局民警，其妻与云南省某县公安局副局长王某有染。一天，杜妻与王某在汽车中双双被枪杀。杜培武涉嫌故意杀人被捕。公安人员在对杜培武进行询问时采用了多种刑讯手段逼取其口供。杜培武忍受不住刑讯，被迫承认了所谓故意杀人的犯罪事实，一审法院判处杜培武死刑，二审法院改判杜培武死缓刑。真凶因另案案发，供认系杀害杜培武之妻和王某，案情大白于天下，杜培武冤案得以昭雪。
2002年，冀东监狱二支队政治处主任李久明，在婚外他与一位同事的妹妹关系暧昧。由于双方发生矛盾，请该同事夫妇调停。调解未成功。一段时间后，因该同事夫妇被一入室男子刺成重伤而被公安局列为犯罪嫌疑人。在公安局没有掌握李久明任何犯罪事实的情况下，强行搜查其办公室和家里并搜出钢珠枪一支，因此入狱，屈打成招。
李久明案与杜培武案有诸多相似之处。在庭审时，两人均提出办案人员有刑讯逼供行为。杜培武在庭审时出示刑讯证物———血衣，李久明所写的控告书多处提到讯问人员的多种刑讯行为。杜李二人所提出遭到刑讯逼供屈打成招的主张，法院培养采纳。
尽管杜李二人百般申辩，案件本身疑点丛生，但最后两人均被判处死缓。
这两件案例的分析已经很多了，所以我在此也不多加评论。但我们要注意的是，其中体现出的与我们前面所提到的宪法条例的之间关系。
从中我们不难看出，这两件案子将中国公检法三方面之间的“配合能力”发挥的淋漓尽致。他们相互帮助，相互协调。血衣可以不见，控告书可以不管，艰苦奋斗排除万难无所顾忌配合一致，以最终得出了嫌疑人有罪的结论。但是，这样的配合是什么？
这样的“配合”便等于说是让国家的司法机构、审查和暴力机构铸就了一条坚不可摧的“统一战线”，这条统一战线几乎集和国家的人力、物力、财力，显得十分的强大。那么我们再来看一看这条统一战线的对立面，犯罪嫌疑人站在那边形单影只，面对着法律的审判战战兢兢、俯首任命。这是人们会欢呼——罪犯伏法、正义伸张，于是张灯结彩、扶手而庆。真好，皆大欢喜。因为国家为我们主持了公道。这看起来很好，但要是问题变化一下——这个案子是一个错案，嫌疑人是屈打成招的——那我们该如何处之？
第一篇、诉讼——手中的底牌
中国的司法制度大抵是从公堂开始的。从那一刻起，公堂便成为了人们对簿之地，到了那里不管你是对的还是错的，不管你是恶的还是善的，更不管你是斯文的还是外向的，所有人都撕破了脸，口舌相对，连讽带骂，直到弄个鱼死网破，水落石出。
在这一点上很多人会想起古罗马时期的审判热潮。古罗马人与其说是善于利用法律，不如说是热衷于打官司。他们特别的喜欢在法庭之上针锋相对，据理力争（当然，即使没有道理，他们也喜欢为了口舌之快求个胜负）。于是四面八方的人都涌向罗马，有的人不为别的，就为了看一眼罗马的法庭。就像欣赏话剧一般，欣赏法庭之上唇枪舌剑的较量。
古罗马人是好诉的，他们喜欢这样你来我往的诉讼较量，但中国人与他们是不同的。众所周知，西方思想是一种外向的思想。他们不过不拒绝对外的张扬，而且还热衷于这种表露的形式，所以诉讼在西方得到了很好的发展。而中国则搞好相反，对于我们来说所具有的是一种内涵的性格。由于从小受到了“忍一忍风平浪静，退一步海阔天空”思想的教育，我们遇到了问题一般喜欢先忍一忍，以静观其变，直到万不得已了才将实情大白于天下，做一个最后的了结。这一个了结，以必定是剧烈而彻底的了结。正如每一次的改朝换代一样，一场暴动，将一切重新开始。我历来反对革命。连命都要革了，那必然是一种巨大的破坏。即使获胜，所掌握的也必然是一个一片狼藉的现状。我喜欢更为温和一点地解决途径。而在我看来，法律就是一个比暴力好一些的方法，它用规定好的习惯规则来符合当事人对问题共同的评定取向。于是，当我们拒绝革命来改变一切的时候，我们步入诉诸法律。
所以，综上所知我们可以归纳出三点结论：
第一、 中华民族与西方民族相比不是一个好诉的民族。
第二、 诉讼是中国人解决问题的最后的也是最不愿使用的手段
第三、 即使中国人避免诉讼，但国人对诉讼的本身是有需求的。
诉讼，是中国人手中的一张底牌，决不轻易打出。但若不得以打出了呢？
第二篇、被告——法庭上的劣势群体
被告从一开始就处在不利的地位，特别在刑事案件上，被告被夹在了两个相互补充的劣势之中：其一是人们潜意识上的歧视，另一是与公权力的较量。
在国人的意识里，只要一个人上了法庭，他就是有问题的；如果你自身没有问题，自然不会空穴来风。因而在中国做被告是一件不容易的事情，在人们的观念中从一开始他就被不自主地放在了劣势，自然便理所当然的受到了不少“微词”相对。而这，也直接影响到了审查部门的审讯之中。往往警察局注意到一个嫌疑人，他们不自觉的第一反应就是这件事与他有关。然后她会沿着自己这一条主管思路走下去，以得到他自己所预料的结论。往往不自觉地就会把案件引向嫌疑人就是有罪的这一方向——就是我们常说的“有罪推定”。
但是这还不是最糟糕的。在法律上其实约束了三道关卡以防止人的主观意识影响到客观案件，第一是警察局的办案程序，第二是检察院的省查监督制度，第三是法院的分析判决。在这三道关卡之中，各种客观证据回一次又一次地进行分析和确定，最后以客观的人证、物证裁定结果。三道段之间相互约束，相互制衡。每一道关卡的裁定都会被其他的两道关卡看着，以免出错。这就自然的形成了一种平衡的关系，以保障公平。
但当公检法站在了统一战线之上时，这一种平衡被完全的打破，转而变成了当事人和公权力的对决。以一人之力对抗国家之力，显然是螳臂挡车。
在此看来，这一“统一战线”的确立大概就不是什么好事情了。被告若真的是罪有应得那还好，但要着实是一个冤假错案，那必是免不了屈打成招的事。要更进一步的话，更有查案查死人的事情：2000年,泽州县公安局刑警三中队抓捕盗窃摩托车犯罪嫌疑人吴飞龙、刘国军后为了了解“事实真相”不惜刑讯逼供，最后将吴飞龙殴打致死。
如此这般之事，呜呼哀哉，无法可想。
第三篇、刑讯逼供——中国之刑事传统
殊不知，我国古时大堂之上的仪仗排列。以包公为例：两排小吏（类比法警）持棒（类比电棍）而站，上面坐着包拯（类比法官），下面坐着公孙策（类比书记员），还有王朝马汉、张龙赵虎以及展昭等一干人等立于一旁（类比法警小队长）。堂后摆着狗头铡、虎头铡、龙头铡，后面还供着尚方宝剑(意思是我还有更大的靠山)。于是犯人一带上，全堂高喊“威武”，吓得罪人伏法，好不威风。
但细细想来，这一帮人在干嘛？手持刀剑，身带电棒，摆明了暗地里就告诉你：你说不说？不说可有你受的！我们可都操着家伙在，你不要以为这只是一个摆设。从秦律到唐律，从宋律到清律，都分明写着大刑伺候，这还不让有罪者吓得屁滚尿流，让冤枉者吓得战战兢兢。而且老爷会说那些最人骨头里贱，不用给点惩罚他就不知好歹，那个潘仁美不就使用了形都不肯招吗。在他们眼中，罪人上堂本就是来受罚的，有什么罚不得？
而且从抓人，到取证，甚至提起公诉和判决都采取一条龙服务的形式。意思就是，没什么，你告吧——你告上来我就给你做主。
好一个青天。
第四篇、最佳拍档——检察院与警察局的邂逅
凡是研究美国法的人，都会发现一些其中有趣的东西。
与中国不同，美国抓不犯人是需要法院批准的（而中国的决定权是检察院），他们在面对紧急情况时候允许自主拘捕，但必须在二十四小时内得到检察院的允许，否则立刻放人。法律是追求公平的，不论是原告还是被告，不管是个人还是国家，所以在我看来，这种制度就是对本就处于不利方的嫌疑人一种公平的法律待遇，这是很好的。
但在中国情况就有所不同，对于嫌疑人的起诉方和拘捕允许权都放在了一个部门的手里。也就是说，抓他的是你，提供材料说他有罪的也是你。就像上面所说的，检察院和警察局的制衡关系被这一权力打破了，于是，没有人来监督到底他是不是真的有罪，到头来所有说话的权利都在你的手上。这种制度下产生的案件所具备的真实性不由得让人堪忧。
同时，也就像上面所说，在中国的社会环境下，公诉方的潜意识中嫌疑犯就是有罪的（因为没有罪警察就不会怀疑上他）。而他们就是带着这个思路去取证和审查的，中国自古有存在刑讯逼供的历史，这就难免让嫌疑人在审查过程之中有了皮肉之苦。枪杆子里面出政权，那么拳脚之下出“事实”便也不是不可能的。
总而言之，警察机关和检察院一搭档，那么便成为了一把利刃，嫌疑人在利刃之下无处可逃。
剑峰所指，所向披靡。
第五篇、无序配合——集权化的毒树
看来嫌疑人已处于极大的被动之中，要在官司之中沉冤待雪只能靠法院了。
于是，再加上中国的传统文化，中国社会出现了一个让人哭笑不得的局面：社会之中的“同志”之间为了工作生活中的“面子”问题，相互“撑台”。这里出现了三个关键词——“同志”、“面子”、“撑台”。从中我们可以分析出公检法之中有党员，所以他们有“同志”；他们都有自己的工作，做错了就得丢“面子”，于是都有所顾及，毕竟是经常在一起办案子的；所以难免他们得相互“撑台”，相互弥补漏洞，为自己的“同志”挽回“面子”。
党和国重叠在了一起，人们的政治生活就愈发的丰富起来，有关审判的权利也逐渐得集中了起来。（在此省去10字）公检法强强配合之下，嫌疑人最后的救命稻草也丢了，就只能眼巴巴的看着他们的判案技巧。如果幸运，他们判对了，我们皆大欢喜；判错了，我们自认倒霉。再加上社会一些不良风气的干扰，和办案人员自身对案件的好恶和看法，被告命若琴弦，悬如一发。
这是一棵司法无序集权化的毒树，它们必将产生变异的果实。我们无法判定他们所结出的下一颗果实是好的或是坏的，因为这一切都太具有不定性了。法律本是“对于审判结果的预见”，但现在却无能为力，要知道这样的毒树是与法律之本质是背道而驰的。
国务院办公厅


国务院办公厅关于印发兴边富民行动规划（2011-2015年）的通知

国办发 〔2011〕28号


各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

《兴边富民行动规划（2011-2015年）》已经国务院同意，现印发给你们，请认真组织实施。

国务院办公厅
二○一一年六月五日


兴边富民行动规划（2011-2015年）




兴边富民行动实施以来，边境地区经济社会快速发展，人民生活水平明显提高，民族团结、社会稳定、边防稳固，为“富民、兴边、强国、睦邻”作出了重要贡献。
“十二五”时期是边境地区全面建设小康社会的关键时期。为贯彻落实党中央、国务院关于深入实施兴边富民行动的战略部署，促进边境地区经济社会又好又快发展和社会和谐稳定，国家民委、发展改革委和财政部组织编制了本规划。
本规划实施范围为内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、广西、云南、西藏、甘肃、新疆等9个省、自治区的136个陆地边境县、旗、市、市辖区，新疆生产建设兵团的58个边境团场。
一、指导思想和基本原则
（一）指导思想。
高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，紧紧围绕各民族“共同团结奋斗，共同繁荣发展”的主题，着眼捍卫国家主权和领土完整，着力深化改革开放，着力加快转变经济发展方式，着力保障和改善民生，着力提升发展保障能力，着力维护民族团结和社会稳定，为边境地区与全国同步全面建成小康社会奠定坚实基础。
（二）基本原则。
因地制宜、分类指导。从边境地区自然生态条件、经济社会发展水平和文化形态及毗邻国家状况差异较大的实际出发，根据边民和地方政府的需求，确定主要任务和重点工程，加强分类指导并重点解决突出问题。
突出重点、统筹兼顾。在统筹考虑边境地区发展的基础上，把民生放在突出位置，采取特殊政策和措施解决边民在生产生活、就业、就医、就学和社会保障等方面的特殊困难和问题。
整合资源、强化投入。在稳定增加国家投入基础上，通过有效机制整合资源，用特殊政策引导市场资源向边境地区配置，确保生产要素集中投入边境地区。
政策优惠、优先安排。在边境地区基础设施建设和提供基本公共服务方面实行更加优惠的政策，优先安排支持边境地区基本公共服务发展，有关新政策、新举措在边境地区先行先试。
二、发展目标
“十二五”期间的主要目标是：
——基础设施进一步完善。边境地区具备条件的乡镇通沥青（水泥）路、建制村通公路，建制村通沥青（水泥）路的比例显著提高。沿边境地区以及通主要口岸、边民互市贸易点、边防派出所、边防哨所、旅游点的交通状况显著改善。农村饮水安全、无电人口用电问题得到解决。清洁能源普及率明显提高。信息基础设施进一步改善。生态环境保护和建设取得重要进展。
——边民生活质量明显提高。贫困人口明显减少，城乡居民收入大幅提高，社会就业更加充分。农村危房数量显著下降。社会保障制度进一步健全，实现城乡社会救助全覆盖。
——社会事业长足进步。教育、卫生事业发展水平全面提高，边民上学难、看病难的问题基本得到解决。边民文化需求基本得到满足，边境文化安全得到加强。
——民族团结、边防巩固、睦邻友好。民族团结进步事业深入发展，边民的国家意识、国民意识、国防意识进一步增强。爱民固边系列创建活动深入推进，维稳控边能力进一步增强。与邻国友好往来更加密切。
——沿边开发开放水平显著提升。口岸功能更加完备，边境贸易稳步发展，边境经济合作区辐射和示范作用增强，吸引境内外投资大幅增长，合作层次和水平提高。
——特色优势产业较快发展。经济结构调整步伐加快，产业布局趋于合理，特色优势产业初步形成，县域经济得到较快发展，自我发展能力进一步提高。
三、主要任务
（一）加强基础设施建设。
加强边境地区公路建设，重点推进建制村通沥青（水泥）路建设，加大国省干线建设改造力度，加强口岸公路、边民互市贸易点公路、边防公路、旅游点公路建设。加快牧道及边境巡逻道路建设。
大力加强农牧业基础设施建设，着力改善农田、物质装备、支撑体系等。加强民生水利基础设施建设，加快防洪抗旱减灾工程建设，全面推进农田水利建设，开展水土保持生态建设，推进跨界河流国土防护与整治。加强农村电网建设与改造，在保护生态前提下，合理稳妥开发建设水电,因地制宜发展小水电、太阳能光伏发电和风力发电。
支持农村邮政、电信和互联网基础设施建设，推动农村中小学及农村党员干部现代远程教育系统建设。完善边防边控通信设施，加快网络信息安全、无线电监测系统建设，支持边防覆盖和应急通信工程。
加强生态保护和建设，巩固退耕还林成果，继续实施防护林体系建设，加强草原保护与建设，进一步探索完善草原生态补偿机制，加强石漠化综合治理，发展经济林。加强土地开发整理。加强易灾、多灾地区防灾减灾体制机制和设施建设。

专栏1 基础设施重点工程

边境村寨便民工程：解决边境地区农村群众生产生活突出困难，改善群众基本生产生活条件。重点建设与群众切身利益相关的中小微型基础设施，用以解决群众基本出行、用电、清洁能源使用、安全饮水、村容村貌改善等问题，方便群众防洪抗旱、轮牧转场。
沿边（境）等级公路建设工程：加强现有沿边（境）等级公路的串连、贯通，提高国边防交通保障能力。
边境水利建设工程：充分考虑边境地区水利建设的特殊性，统筹边境地区防洪、灌溉、农村供水、水电开发、水土保持等各类水利建设任务，做好边境地区大江大河治理、控制性枢纽工程、病险水库除险加固、界河治理、节水灌溉、小水电及农村电气化等工程建设。


（二）着力改善和保障民生。
加大扶贫开发力度，优先支持边境贫困地区脱贫，帮助边境群众增收致富。加强边民职业技能和创业培训。大力推进边境地区社会保障体系建设和农村综合服务设施建设，促进各项公共服务向边境地区延伸。
加大农村饮水安全工程建设力度。加快推进村庄内外道路硬化。继续推进农村沼气建设。加快推进农村危房改造,继续实施游牧民定居工程,加快农村教师周转宿舍、边防单位营房建设。继续实施农村社区建设创建活动,加快农村社区便民、利民网点建设。继续建设城镇道路、供水、燃气、集中供热及生活垃圾和污水处理等市政公共设施。完善边境重点地段的监控设施和执勤点配套设施。
巩固“普九”成果，改善义务教育学校办学条件，继续加强远程教育工程建设，大力推进双语教育，进一步办好职业学校和高中学校，加快普及高中阶段教育，进一步加强教育对口支援力度。加强农村三级医疗卫生服务网络和公共卫生体系建设，充分利用现有资源，提高卫生院（室）服务能力。加快推进广播电视村村通、农村电影放映、少数民族广播影视节目译制和制作，加强广播电视传输覆盖和电影放映、村级文化活动室等基层公共文化设施建设，加强文物和非物质文化遗产保护工作，加强文化市场有效监管。建立多元化、社会化新型农村科技服务体系，大力推广先进适用技术，加大科学技术普及力度。实施全民健身计划，推进乡村体育设施建设。

专栏2 改善和保障民生重点工程

扩大农村危房改造试点工程：继续加快推进农村危房改造，逐步解决边境农村困难家庭的住房安全问题。
边境信息下乡工程：针对边境地区的实际情况，重点建设涉边、涉农信息服务平台，加强边境贸易、边境文化交流、气象服务、科技等方面的信息服务，提高边境地区农业生产和农产品销售的信息化水平。
边境农村五保供养服务设施建设：多渠道筹措资金，在边境地区修建改建一批敬老院等农村五保供养服务机构以及散居五保对象的集中居住点，集中解决边境地区农村五保供养设施滞后的问题。
边境文化固边工程：丰富边民的文化生活，扩大对周边的影响，抵御境外文化渗透，筑成健康、坚实、深厚的文化安全屏障和精神桥头堡。重点支持少数民族语言文字普遍使用的边境地区，大力开展国产优秀影视作品、科普作品的翻译发行，并提高市场投放的时效性和普及性。丰富民族语广播电视节目内容，加强广播电视在边境农村、口岸等地区的传输覆盖，加强边境地州（市）、县广播电视基础设施和农村广播建设。支持和鼓励优秀民间歌手、民族音乐家传唱和创作内容健康、富有时代内涵的民歌，并出版发行予以推广。鼓励成立民间团体，推动本民族文化遗产的保护和传承，加强边境地区文化生态保护。开展面向少数民族青少年的文学作品、科普作品、音像作品的创编翻译和出版发行，培养他们的审美能力、健康情趣、对民族文化和家乡的深厚情感。
边境农村实用人才队伍建设：加强对农村基础教育、职业教育、科技培训和农民教育培训的投入，创新农村教师补充机制，加强农村教师队伍建设。整合教育培训资源，拓宽教育培训途径，扩大教育培训规模，提高教育培训水平，基本建立与边境地区经济社会发展相适应的农村人力资源开发体系。扩大边境地区农村实用人才规模，提高人才素质，优化结构，使人才总量大幅度增加，农村人力资源整体实力不断增强，农村实用人才运用先进技术和经营管理知识带头致富、带领群众致富的能力显著提高。
基层公共文化保障工程：加强以基层为重点的公共文化设施建设，构建公共文化服务体系运行和经费保障机制，加强大型文化活动和精品剧目等文化内容建设，加强艺术人才培养和文化队伍建设。继续实施广播电视村村通工程、西新工程、农村电影放映工程等公共文化重点工程。
边境卫生院（室）能力建设：大力改善边境地区乡镇、农村医疗卫生机构基础设施条件。大力提高农村卫生室人员业务素质，有效防治传染病、寄生虫病、地方病、慢性病、口腔疾病，妥善应对突发公共卫生事件。


（三）促进民族团结和边防稳固。
加强民族理论、民族政策、民族基本知识和民族法律法规宣传教育，及时妥善处理影响民族团结的问题，依法打击民族分裂犯罪活动，形成维护民族团结的社会氛围。以增进民族团结、共建和谐边疆为目标，广泛深入开展民族团结进步创建活动，扎实推进爱民固边模范村（社区）、乡镇、县市创建，探索建立边疆内地、军地、警民、各民族间团结和境内外友好共建机制。
以民族团结进步先进集体和爱民固边模范村（社区）为基地，以民族团结进步和爱民固边先进个人为榜样，巩固扩大民族团结进步和爱民固边先进典型的影响力和号召力，构筑边境地区民族团结、边防巩固的屏障。贯彻党的宗教工作基本方针，深入开展创建“和谐寺观教堂”活动，引导宗教团体、宗教活动场所、宗教院校和广大信教群众为稳边固边和边境地区发展服务。

专栏3 民族团结和边防稳固重点工程

边境民族团结进步示范村建设工程：在边境地区特别是边境乡镇，建设一批民族团结进步示范村，使之成为维护民族团结、巩固祖国边防的战斗堡垒。示范村建设内容包括：帮助村民发展生产，增收致富；帮助村民改善生活条件，保障基本公共服务；丰富村民精神文化生活，抵御境内外不良文化侵害和宗教渗透；广泛开展民族理论、民族政策、民族基本知识和民族法律法规宣传教育；开展村内民族团结进步先进个人和模范家庭创建活动。
爱民固边模范村创建活动：结合社会主义新农村建设，推动开展“维护治安、民族和谐、经济合作、服务民生”等凸显特色的爱民固边模范村创建活动，维护民族团结和边疆稳定。
高校心系边境产学研用活动：鼓励国家“211工程”、“985工程”建设高校面向边境地区开展产学研用活动，帮助边境地区转变发展方式，促进与边疆各族人民的交流，提高维护民族团结的自觉性和责任感。


（四）提升沿边开发开放水平。
支持海关特殊监管区域、边境和跨境经济合作区建设，提高跨境经济技术合作水平，逐步建成一批以能源、原材料、特色农产品、粮食、棉花等资源性产品为主的国际物流集散中心。选择一批重点口岸和城市，发展外向型产业，完善配套产业链，充分发挥技术、人才、资金聚集效应，探索与周边国家建立产业发展协调机制，推动人民币在周边与当地货币共同流通，促进形成国际经济走廊和经济合作带。支持边境地区和周边国家的城市建立“友好城市”。
加强边境口岸基础设施及其检查检验配套设施建设，合理配备口岸管理和进出境检查检验设备，提高口岸运行效率，提升通行能力和水平。推动基础设施与周边国家互联互通。加强边民互市贸易点基础设施建设，积极创造促进边民参与边境贸易和发展外向型经济的条件和环境。
加快边境经济合作区发展，支持符合条件的边境经济合作区扩大规模和调整区位，支持符合条件的边境经济合作区按现有程序向国务院申请设立综合保税区等海关特殊监管区域，建立东部沿海开发区与边境经济合作区对口协作机制。
按照市场导向、因地制宜、优势互补、生态环保原则，结合调整自身产业结构、建立现代产业体系，积极承接国内外产业转移。着力引进具有市场前景的产业和技术装备先进的企业，开展承接产业示范区建设。

专栏4 沿边开放重点工程

边民互市贸易点建设：优化边民互市点布局，规范管理，完善基础设施和配套条件，提高服务水平，促进边民互市贸易发展。
承接产业示范区建设：以开发区、边境及跨境经济合作区为平台，着力引进具有市场前景的产业和技术装备先进的企业，积极承接国内外产业转移。
跨境经济合作区建设：紧密跟踪跨境经济合作区发展态势，推动亚行等国际机构加大投入，引导其对建立跨境经济合作区范围划定、合作模式、编制战略规划和分步实施方案等相关问题的研究，争取以多边合作的方式，为边境地区引进更多项目。


（五）促进特色优势产业发展。
扶持特色农牧产品加工，着力延长农业产业链条，大力发展品种优良、特色明显、附加值高的优势农产品，积极培育一批知名品牌，重点扶持一批带动力强的龙头企业。加强边境地区地质矿产勘查开发，推进优势资源富集地区科学有序开发，深入实施以市场为导向的优势资源转化战略。积极稳妥发展以水电为主的清洁能源产业，加快边境资源枯竭城市（地区）转型，积极开展跨境资源开发利用合作。
充分挖掘丰富的民族传统文化资源，打造特色文化品牌，推动非物质文化遗产生产性保护和利用，发展文化产业。依托旅游资源优势，推动文化与旅游的深度融合。大力培育开发具有边境特色的重点旅游景区和线路，鼓励发展边境旅游、民族特色村寨旅游、休闲度假旅游、生态旅游、探险旅游、农业旅游等特色旅游。
大力推进劳务经济产业化发展，建设一批集制作、培训、销售、展示为一体，体现民族地域特点的特色劳务基地，树立、宣传、推介一批劳务品牌，促进农牧区富余劳动力就地就近就业。
支持中小企业技术创新、结构调整、节能减排、开拓市场、扩大就业、人员培训。扶持少数民族特需商品定点生产企业和民族手工艺品生产企业发展。

专栏5 特色优势产业重点工程

特色优势产业发展工程：继续扩大兴边富民特色优势产业发展试点，重点选择具备一定规模、带动性强、辐射面广、市场竞争力强的特色优势产业予以支持，带动边民增收致富，推动县域经济发展。


四、政策措施
（一）加大对边境地区的资金投入。
陆地边境地区享有西部开发政策。国家加大对边境地区农村公路、农村危房改造、中小微型水利设施、清洁能源推广使用、村镇建设、社区综合服务设施、社会事业等基础设施建设支持力度。对边境县中央安排的公益性建设项目，取消县级并逐步减少市级配套资金。
充分考虑边境地区支出成本高的特殊因素，中央财政加大对边境地区均衡性转移支付力度。加大边境地区专项转移支付力度，支持边境地区加快社会事业发展。边境省区相应加大对边境地区的资金投入。
鼓励各类金融机构在边境地区设立服务网点，开发适合边民、特色优势产业、农牧业产业化龙头企业需求的金融产品和服务方式。
（二）加大民生保障力度。
支持边境县义务教育学校标准化建设。加大寄宿制学校建设力度。支持边境县农村教师周转宿舍建设。落实好农村义务教育阶段家庭经济困难寄宿生生活费补助政策。加大边境县农牧区高中阶段教育助学力度。支持化解农村义务教育债务。加大双语教学支持力度。
加强边境地区基层医疗卫生机构服务能力建设。完善新型农村合作医疗制度，逐步提高财政补助标准和个人缴费标准。完善农村医疗救助制度，进一步加大政府资金投入，资助农村困难人员参加新型农村合作医疗，并对个人难以负担的自付医疗费用给予补助。
加大对边境地区文化事业支持力度。建立健全文化设施运行经费保障机制。对广播影视设施维护进行补助，支持增加广播电台、电视台少数民族语言节目的数量。支持边境地区少数民族语言文字新闻出版业发展。
加大科技投入，加快科技基础设施和条件建设，促进边境地区科技进步。
扩大边境地区新型农村社会养老保险试点范围。建立和完善边境贫困地区农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接机制。支持边境地区根据实际情况逐步建立和完善对承担守边任务边民的补助制度。支持边境地区社会保障和社会服务设施建设，建立和完善救灾应急体系。支持边境地区公共就业服务体系建设。
加大边境农村危房改造力度，继续给予补助标准倾斜。
（三）实行积极的产业扶持政策。
扶持边境地区特色优势产业发展，对符合产业政策、对边境地区经济发展带动作用强的项目，在项目核准、备案等方面加大支持力度。
完善边境地区中小企业扶持体系。加大中小企业技术改造和产业结构调整等专项资金对边境地区中小企业发展的支持力度，支持中小企业科技成果转化。有关中小企业专项资金对融资性担保机构开展的符合条件的边境地区中小企业融资担保业务给予支持。
充分考虑边境地区经济发展用地需求，重点予以倾斜。支持边境地区少数民族特需商品生产企业技术改造和大型商品市场升级改造，扶持民族特色手工艺品开发和生产。
（四）加大扶贫开发支持力度。
加大财政扶贫开发投入力度，并向边境贫困地区倾斜，重点支持国家扶贫开发工作重点县、集中连片分布的贫困区域加快减贫步伐，支持边境贫困地区部分村优先实施整村推进，改善边境群众生产生活状况。
（五）进一步扩大对内对外开放。
支持边境地区吸引外资，创新利用外资方式，提高基础设施、教育卫生、生态环保等领域利用外资质量和水平。贯彻落实现行税收优惠政策，鼓励边境地区的企业发展。
进一步加大国家对口岸建设的投资力度。加大中央财政对边境地区经济技术合作区基础设施建设项目贷款的贴息支持力度。适时调整边民互市进口免税生活用品范围。
鼓励、引导和支持内地企业与边境地区企业联合参与对外投资、对外承包工程和对外劳务合作，支持发达地区外商投资企业向边境地区转移。
（六）加强各类人才队伍建设。
加大对边境地区企业经营管理人才、专业技术人才、高技能人才、农村实用人才及带头人培养力度，建立吸引人才、培养人才、留住人才的机制。加大国家重点建设高校、民族院校、职业院校和各级党校、行政学院、干部学院以及其他各级各类干部人才培训机构对边境地区人才培养培训力度，采取定向培养、专项培训等措施，大力培养边境地区急需的各类人才。
提高边境县村委会干部补助标准，落实对县乡基层医生、教师的工资待遇倾斜政策。
（七）加大对口帮扶支援力度。
国家鼓励经济较发达省市、大中城市、国有大中型企业支援边境地区加快发展。鼓励、引导、争取各类私营企业、社会团体及个人援助、捐助资金投向边境地区。支持教科文卫机构对口帮扶边境地区发展。边境省区组织开展省区内的对口帮扶。
五、组织保障
按照“国家支持，省负总责，地州配合，县市落实”的方针，加强领导，明确分工，落实责任，密切合作，确保如期完成规划确立的发展目标、主要任务和重点工程。
建立兴边富民行动部际协调机制，统筹协调兴边富民行动重大问题，研究部署兴边富民行动重点工作和重点任务。各成员单位要按照要求，把规划主要任务和重点工程纳入本部门“十二五”专项规划、年度计划并给予优先安排。国家民委、发展改革委、财政部要适时督查规划实施情况，协调解决规划实施过程中的问题，定期向国务院报告。
边境省区要切实履行职责，全面负责本省区的规划组织实施工作，制订配套规划或实施意见，明确责任分工，确保规划落到实处。地方各级政府民族工作、发展改革和财政部门要加强综合协调，监督检查规划的实施和进展情况，及时研究规划实施过程中出现的新情况新问题，定期向本级政府报告规划实施情况。