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民间高利贷行为的刑法评析/朱骏

时间:2024-06-16 07:11:19 来源: 法律资料网 作者:法律资料网 阅读:9228
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  摘要

  发放民间高利贷行为是否应当入罪以及如何入罪一直存在着争论。我国刑法中没有明确规定"发放高利贷罪"这一罪名,但是在理论界有不少学者主张发放高利贷入罪,而且司法实践中也多将发放高利贷行为以非法经营罪论处。本文将从民间高利贷的定义界定入手,依据罪刑法定原则以及相关的刑法理论,说明发放高利贷行为应当非罪化的观点。

  关键词:高利贷、刑事违法性、非法经营罪、刑法谦抑性


  一、引言:从一则案例展开

  案例:2010年11月26日,南京下关法院公开宣判放高利贷涉罪第一案,被告人邵某犯非法经营罪,判处有期徒刑三年六个月,罚金6万元;被告人蔡某犯非法经营罪,判处有期徒刑二年缓刑二年,罚金4万元。法院经审理查明,2007年4月,被告人邵某成立南京融龙投资管理有限公司,采用无利息约定或月息2.5%的利率与借款人签订固定格式的借款协议书,由借款人以房产、车辆抵押或提供担保人,办理抵押及授权委托手续,再按4%至20%不等的月息和约定的借款期限,将利息直接从本金中扣除,余款给付借款人,但借款协议书上仍以本金数额为借款额。通过上述方法,被告人邵某先后向丁某、王某等13人非法放贷计315万元,收回本息计162.09万元。其间,被告人蔡某积极参与非法放贷,负责存、取款、催款、诉讼及代为办理房产的抵押、买卖等事宜。借款人不能及时还款的,被告人邵某则带领、指使彭某、陈某等人采用威胁、殴打的手段上门讨债。本案公诉机关认为,非法发放贷款属于非法金融业务活动,被告人违法向社会不特定人员发放贷款,系从事非法金融活动,数额达300余万元,非法获益60余万元,情节严重,构成非法经营罪。法院认定被告人违反国家规定,未经许可从事非法金融业务活动,扰乱市场秩序,情节严重,构成非法经营罪。

  近年来,类似于引言中的民间高利贷行为在我国呈愈演愈烈之势,特别是受2008年以来全球金融危机的影响,人民法院审理民间借贷案件迅速增加,而各大媒体也报导出许多冠以"首例"的高利贷案件。上述案例虽然将严重的高利贷行为作为非法经营罪论处,但是对于高利贷行为是否应当入罪,是否应当作为非法经营罪处理,我国目前在理论和司法界都存在着广泛的争议。通过上网检索相关的信息,可以发现有两种倾向:一种倾向是,民间高利贷严重诱发了社会治安问题,应当予以打击。主要理由是根据刑法第225条非法经营罪第四款"其他严重扰乱市场秩序的非法经营行为"可以将发放高利贷的行为归入这一条款进行定罪,现实中这种案例也越来越多的出现在我们媒体的报导之中。第二种趋向是,包括个别全国人大代表与全国政协委员在内的一些法律人或非法律人向全国人大提出了立法建议,认为应当通过修改法律或者作出立法解释把发放民间高利贷的行为犯罪化。  这两种倾向,虽然都主张民间高利贷犯罪化,但实际上存在重大分歧,即前一种倾向是认为根据现行法律,即可将民间高利贷行为直接按非法经营罪定罪,而后一种倾向则是在承认现行刑法对民间高利贷无能为力的前提下,主要通过修改法律而将其入罪。按前一观点,对民间高利贷可以根据现行法律直接定罪,而按后一观点,则根据现行法律,对民间高利贷行为无法定罪。这就是我们目前理论和司法界所存在着的广泛争议。

  而想要解决目前所存在的这些争议,首先应当从高利贷行为的概念界定入手,本文所讲的"高利贷",有其特定的含义,指的是民间借贷中的高利贷。关于高利贷的定义根据多数学者的界定,指的是自然人与自然人以及自然人与与单位之间的借贷关系,而利率超过了银行同期贷款利率4倍的借贷。边沁在关于高利贷的讨论中,区分了两种高利贷的定义:其一为法律上的定义,"凡是超过法定利率的都是高利贷",其二为道德上的定义,"超过人们通常接受或付出的利率水平的是高利贷"。  我们可以从它的起源发展来看高利贷本身属于你情我愿的双方自愿行为,而且存在有利于资金使用、刺激经济发展等特点,虽然我国实践中对于超过同期银行贷款利息4倍的部分不予保护,但是高利贷还是长期存在并发展。通过上文所讲高利贷的定义可以看出高利贷具有利息畸高的特点,正是由于高利贷利息畸高,借贷人不易偿还,放贷人通常会雇佣、组织专业人员进行讨债,必定会产生高利贷所让人诟病的种种危害行为。因此司法界及学界很多人士主张对高利贷行为入罪化处理。他们的理由主要是高利贷危害极大。一是高利贷侵害借款人利益,出借方在乘人之危的情况下自主定利率,多数利率远高于银行同期利率的4倍,有的甚至将利率定得高得非常离谱,本身是对财产权益的极大侵害。而借贷方被迫接受,只能沦人高利率的债务之中。二是民间借贷市场缺乏相应的管理机制,市场人为操控,市场规律不能正常发挥作用,良性竞争难以立足,容易造成恶性竞争,严重扰乱市场经济秩序。此外,由于高利贷都是地下进行的,无从掌握,它的大量存在抢占了部分资金市场,使得国家无法准确了解资金供需情况,削弱了通过信贷调节金融政策的杠杆作用。三是高利贷是刑事犯罪的重要诱因。高利贷债务本不受法律保护,出借方只能借助非法私人救济来索取债务,往往采用威胁、恫吓、非法拘禁、故意伤害等方式。由此,为追讨高利贷而引发的刑事案件日渐增多,高利贷成为诱发社会不安定的重要因素之一,对社会上的各类非法活动起了推波助澜的作用。

  诚然,这些情况是客观存在的,但是从犯罪所应当具有的刑事违法性,从罪刑法定原则以及相关的司法解释,还有刑法所具有的谦抑性出发,笔者认为高利贷行为不应入罪化处理。因此本文对高利贷行为的评析是:高利贷行为不应当入罪,更不应该通过非法经营罪经行定罪处罚。

  二、发放高利贷行为不具有刑事违法性

  何谓刑事违法性,简而言之就是指行为人的行为违反了刑法的禁止性规定,从而使该行为具有了社会危害性的负价值的属性,进而为认定行为构成犯罪提供了刑法上的依据。德国学者李斯特在其著作《德国刑法教科书》中开创了形式违法性与实质违法性的对应,李斯特认为:"形式违法是指违反国家法规、违反法制的要求或禁止规定的行为。实质违法是指危害社会的( 反社会的) 行为。违法行为是对受法律保护的个人或集体的重要利益的侵害, 有时是对一种法益的破坏或危害。"  ??判断一种行为是否是犯罪,首先要从形式上看行为是否违反现存的相关刑法规范,其次再从实质上判断是否侵犯了刑法所要保护的法益。

  (一)高利贷行为不具有形式违法性

  判断一种行为是否是犯罪,首先需要进行形式违法性的判断,行为不具有形式违法性, 就无须进行实质违法性的评价。我国刑法在97年进行修改,在修改后的分则条文没有规定高利贷罪, 根据"法无明文规定不为罪,法无明文规定不处罚"的罪刑法定原则,高利贷行为不应当被认定为犯罪。目前主张将高利贷行为司法犯罪化的主要依据就是是1991年最高人民法院颁布的《最高人民法院关于人民法院审理借贷案件的若干意见》、1998年国务院通过的《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》、最高人民法院颁布的对第刑法第225条非法经营罪的司法解释和2002年1月31日中国银行发布的《中国人民银行关于取缔地下钱庄及打击高利贷行为的通知》等相关的规定。

  首先1991年的《最高人民法院关于人民法院审理借贷案件的若干意见》在第六条首次规定对民间借贷的具体措施:"民间借贷的利率可以适当高于银行的利率,各地人民法院可根据本地区的实际情况具体掌握,但最高不得超过银行同类贷款利率的四倍(包含利率本数)。超出此限度的,超出部分的利息不予保护。"根据这一规定,民间高利贷行为的法律后果仅仅是超出的利息部分不予保护,在这里并没有规定对高利贷行为应如何追究刑事责任,甚至也没有像单位间的借款被规定所约定的利息应予以追缴并对借款人处以同等罚款处理。

  其次1998年国务院通过《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》,对非法从事金融业作了禁止性规定,而该规定属于行政法规,因此,民间高利贷行为具有刑法意义上的非法性。然而,《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》并未就民间高利贷行为作出明文禁止,更未作出对民间高利贷行为应追究刑事责任的规定。将该《办法》引作对民间高利贷追究刑事责任的法律依据,显属适用法律错误。首先,该《办法》第四条就非法金融业务的范围做了具体规定,而高利贷并未在该条的明文规定之列。尽管该条还规定"中国人民银行认定的其他非法金融业务活动"也属于非法金融活动,但从必须符合"未经中国人民银行批准,擅自从事的下列活动"可以看出,只有按照规定需要中国人民银行批准但未经其批准的"中国人民银行认定的其他非法金融业务活动"才有可能构成该《办法》所称的非法金融业务活动。而民间借贷不存在需要中国人民银行批准的问题,相应地,高利贷也就不属于"未经中国人民银行批准,擅自从事的"非法金融业务活动,因而不在该《办法》禁止之列。其次,《办法》在"第四章罚则"中详细列举了应当追究刑事责任的情况,但并没有对高利贷做出应追究刑事责任的明示或暗示。因此,该《办法》不能作为对高利贷入罪的法律依据。

  2002年1月31日中国人民银行发布的《中国人民银行关于取缔地下钱庄及打击高利贷行为的通知》中指出:"对经调查认定的各类形式的地下钱庄和高利借贷活动,要坚决取缔,予以公告,没收其非法所得,并依法处以罚款;构成犯罪的,由司法机关依法追究刑事责任。"虽然该通知明文禁止了高利贷行为,但是,中国人民银行不具有制定法律和行政法规的权力,其颁布的任何文件均仅仅属于部门规章,不属于法律与行政法规,不具有"国家规定"的效力。因此该通知也不能作为认定民间高利贷行为非法的根据。

  问题的关键在于,民间高利贷是否符合刑法第二百二十五条非法经营罪中的但书条款,即是否属于"其他严重扰乱市场秩序的非法经营行为"。主张对民间高利贷定罪的观点,所援引的正是这一隐性规定。笔者认为也不能将高利贷行为归结为"其他严重扰乱市场秩序的非法经营行为"。具体的分析将在后文中进行阐述。

  (二)高利贷行为不具有实质违法性

  实质违法性,则是指行为实质上违反全体的法秩序。实质违法性的内涵,简单的说,就是"法秩序禁止什么,容许什么"。至于"法秩序禁止什么,容许什么",必须探求刑法的规范目的的何在始能明了。如认为刑法的规范目的是在保护法益的安全,则法秩序就是在禁止侵害他人的法益。所以,一个行为如果威胁到他人法益的安全,这个行为就是具有实质违法性的行为。

  首先,高利贷在我国当下有其存在的合理性,众所周知,我国的经济体制改革是在先不对旧的体制进行根本性改造的基础上,通过局部的、渐进的、试验的方式允许新的经济体发展来逐步推进的。然而,随着新兴经济体的发展壮大,原有的金融体制难以满足民营经济的资金需求,导致了民间借贷的兴起。[6]现阶段以银行为主体的金融机构,很难满足市场对贷款的巨大需求。一方面,机构金融以极低的利率吸收存款,使资金的持有者感到银行存款无利可图,因而不愿将资金存入银行,导致大量资金的闲置,这给民间高利贷的存在提供了温床;另一方面,机构金融发放贷款的门槛很高,不但可以获得贷款的科目有限,而且在高度的风险意识之下,审批程序复杂,发放贷款所需的时间冗长。以个人贷款为例,现有贷款科目基本上只限于个人购房、购车与助学贷款,除此之外,个人是难以获得银行贷款的。而事实上,有经济学家做过调查,个人借取高利贷主要是基于如下9方面的用途:(1)天灾人祸,借贷求生;(2)日常家用,借贷周转;(3)疾病治疗,借贷救人;(4)偿新还旧,借新债还旧债;(5)婚嫁喜丧,借贷应急;(6)农业投入,借贷用于生产;(7)向非农业过渡,如:农民外出打工、做小本买卖所需资本;(8)子女学费;(9)其他用途。显而易见的是,此等用途,都是无法从金融机构获得贷款的。[7]市场对借贷的如此大的需求与机构金融对市场需求的满足能力的有限,给民间高利贷的存在,提供了巨大的空间。机构贷款能力的有限性及其相对于民间借贷的劣势,导致了民间高利贷有其存在的必然性。而具有存在的必然性的事物的存在,自然是合理的。正是在这个意义上,黑格尔才说,既存的都是合理的。既然如此,我们可以断言,民间高利贷不是刑罚所能遏制的。

  其次,民间高利贷除了诱发犯罪这一"过"之外,至少具有如下值得关注与肯定的"功": 第一点,民间高利贷提高了资金的使用率。在经济发达地区,如:浙江的温州等地,个人手中的闲置资金较多。在银行存款利率低下,对资金持有者失去吸引力,而商机有限、投资的风险大的情况下,发放高利贷成为使社会闲职资金进入流通领域的重要途径。因此,在提高资金使用率方面,民间高利贷功不可灭。[8]第二点,民间高利贷满足了市场对资金的需求。长期以来,我们始终把机构金融借贷视为正宗,认为银行借贷是满足市场资金需求的主要乃至惟一手段。然而,事实上,一方面,正如前面所引证的一样,市场对资金的需求,有很多领域是机构金融借贷所不及的,另一方面,即使是机构金融借贷所能及的领域,机构金融借贷的僵死性决定了其不可避免地会把相当一部分资金的需求者拒之门外。第三点,民间高利贷分摊了机构金融的贷款风险。在我国现阶段,贷款风险成为银行所关注的首要问题。但是,即使在不能不说严密与烦琐的风险防范机制下,银行仍有大量死贷存在。正是如此,各大商业银行才专门成立了处理不良债权的资产公司。而机构金融大量不良资产的存在的现状,是在民间借贷分担了其风险的情况下形成的。我们尽可以大胆假设,一旦民间借贷消声湮迹,市场对资金的所有需求都由机构借贷来满足,机构金融所承担的贷款风险不知道要增加多少倍。因此,我们不得不正视民间高利贷在机构金融之外满足市场需求的同时还在很大程度上缓解了机构金融的贷款风险的事实。

  最后,不能将民间高利贷派生的犯罪作为民间高利贷应当犯罪化的理由。前文提到,民间高利贷确实派生一些犯罪,这是人们要求对民间高利贷予以犯罪化的重要原因。但是,我们不能将民间高利贷和民间高利贷说派生的犯罪混为一谈。派生犯罪主要是一些非法拘禁,故意伤害等行为,而对于这些行为我国刑法典中已经有详尽的规定,直接适用即可。对于民间高利贷派生犯罪,我们要从这一方面看待。既然民间高利贷的存在是必然的、积极的,我们便不能因其派生犯罪而取缔它,甚至用刑罚来遏制它本身的存在。因为民间高利贷所派生的任何犯罪,都是刑法以刑罚后果所明文禁止的行为。任何犯罪行为都在现实生活中大量的存在着,这些并不是刑法本身所能解决的,而只能理解为是社会为自身的生存所必须付出的代价。

  三、发放高利贷是否构成非法经营罪之分析

  (一)高利贷行为不能归为"其他严重扰乱市场秩序的非法经营行为"

    目前主张高利贷行为按照非法经营罪进行定罪处罚的主要理由是,根据刑法第225条非法经营罪第四款"其他严重扰乱市场秩序的非法经营行为"这一条款进行定罪处罚。问题的关键在于,民间高利贷是否符合刑法第225条非法经营罪中的但书条款,即是否属于"其他严重扰乱市场秩序的非法经营行为"。主张对民间高利贷定罪的观点,所援引的正是这一隐性规定。但是需要注意的是,《刑法》第225条规定的构成非法经营罪必须以具备"违反国家规定"为前提要件,如果没有违反国家规定,即使在某种程度上此行为属于非法经营行为,也不得以非法经营罪定罪处罚。我国《刑法》第96条规定,"本法所称违反国家规定,是指违反全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律和决定,国务院制定的行政法规、规定的行政措施、发布的决定和命令。"由此,我国刑法明确了"国家规定"的制定主体只能是全国人民代表大会及其常务委员会和国务院,除此之外的中央部委制定的规章及命令、决定等规范性文件均不属于国家规定,地方立法机关及行政机关所出台的相关法规规章等更不能认定为国家规定。而目前处理中所依据的相关规定都不能归入到"国家规定"的行列。自然的也就不能将发放高利贷的行为根据刑法第225条非法经营罪中的但书条款来进行定罪处罚。原因在于对于发放高利贷这样没有规定法律责任的行为事实,根本不能称其为违法行为,更无构成犯罪之可能。

  (二)高利贷入罪与现有司法解释违背

关于执行汽车污染物排放标准有关问题的通知

国家环境保护总局办公厅


国家环境保护总局办公厅文件

环办[1999]40号




关于执行汽车污染物排放标准有关问题的通知
各省、自治区、直辖市人民政府办公厅,国务院各有关部委、直属机构办公厅:

最近,一些新闻机构进行了许多有关汽车污染物排放标准方面的报道,各地方政府及环境保护局对此十分关注,并向我局了解情况。现就有关问题通知如下:

一、污染物排放标准是国家环境保护法律体系的重要组成部分,是环境保护执法和管理工作的重要技术依据。污染物排放标准的制定机关和权限,在我国现行的有关法律中已做了明确的规定。《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国大气污染防治法》等法律中均明确规定,国务院环境保护行政主管部门制定国家污染物排放标准。1998年国务院批复的国家环境保护总局“三定”方案中,规定国家环境保护总局负责制定国家环境质量标准和国家污染物排放标准。

污染物排放标准是具有法律效力的强制性标准,制定污染物排放标准必须由法定机关按照规定的程序进行,法定机关以外的其他任何单位无权制定污染物排放标准。

二、我国现行的国家汽车污染物排放标准体系由下列标准构成:

1、轻型汽车排气污染物排放标准(GB14761.1-93)

2、车用汽油机汽油机排气污染物排放标准(GB14761.2-93)

3、汽油车燃油蒸发污染物排放标准(GB14761.3-93)

4、汽车曲轴箱污染物排放标准(GB14761.4-93)

5、汽油车怠速污染物排放标准(GB14761.5-93)

6、柴油车自由加速烟度排放标准(GB14761.6-93)

7、汽车柴油机全负荷烟度排放标准(GB14761.7-93)

以上标准均由原国家环境保护局制定。为进一步控制汽车对环境的污染,贯彻落实国务院《关于环境保护若干问题的决定》精神,我局目前正在对轻型汽车污染物排放标准进行修订,并在制定重型柴油汽车污染物排放标准。在新标准出台生效前,现行的各项国家汽车污染物排放标准继续有效。


一九九九年四月十四日



国家安全监管总局办公厅关于印发2011年危险化学品和烟花爆竹安全监管重点工作安排的通知

国家安全生产监督管理总局


国家安全监管总局办公厅关于印发2011年危险化学品和烟花爆竹安全监管重点工作安排的通知

安监总厅管三〔2011〕16号


各省、自治区、直辖市及新疆生产建设兵团安全生产监督管理局,有关中央企业,有关直属事业单位、社团组织:

按照《国家安全监管总局关于印发2011年工作要点的通知》(安监总政法〔2011〕19号)部署,制定了《2011年危险化学品和烟花爆竹安全监管重点工作安排》,现印发给你们,请结合本地区实际,认真抓好落实。

国家安全生产监督管理总局办公厅

二○一一年二月十日

2011年危险化学品和烟花爆竹
安全监管重点工作安排

2011年全国危险化学品和烟花爆竹安全监管工作的总体要求是:按照国务院关于继续深化“安全生产年”活动的部署和要求,以深入贯彻落实《国务院关于进一步加强企业安全生产工作的通知》(国发〔2010〕23号)为主线,以全面开展安全生产标准化为重要抓手,继续通过强化政府监管,推动企业切实落实安全生产主体责任;认真执行危险化学品和烟花爆竹企业贯彻落实国发〔2010〕23号文件精神的相关配套文件,着力提高安全监管工作执行力,着力强化对基层安全监管工作指导力度,着力加强综合监管,着力提高监管的效率和效果;切实强化危险化学品领域和烟花爆竹行业“三深化”和“三推进”;进一步完善法规标准,积极推进科技进步,大力加强信息化建设,促进全国危险化学品和烟花爆竹安全生产形势持续稳定好转。

一、着力推动危险化学品和烟花爆竹企业落实安全生产主体责任

1.认真做好国发〔2010〕23号文件及相关配套文件的宣传贯彻工作。各地要紧密结合实际,统筹安排部署,制定工作方案,深入宣传贯彻国发〔2010〕23号文件及相关文件:《国务院办公厅转发安全监管总局等部门关于进一步加强烟花爆竹安全监督管理工作的意见》(国办发〔2010〕53号),国家安全监管总局、工业和信息化部《关于危险化学品企业贯彻落实〈国务院关于进一步加强企业安全生产工作的通知〉的实施意见》(安监总管三〔2010〕186号),国务院安委会办公室《关于进一步加强危险化学品安全生产工作的指导意见》(安委办〔2008〕26号)、《关于烟花爆竹生产经营企业贯彻落实〈国务院关于进一步加强企业安全生产工作的通知〉的实施意见》(安委办〔2010〕30号)。地方各级安全监管部门和相关企业要针对不同的培训对象和培训需求,采取多种形式,切实提高宣传贯彻的覆盖面和实效性,增强贯彻落实的针对性和有效性。

2.把全面开展安全生产标准化工作作为重要抓手,确保企业贯彻落实国发〔2010〕23号文件取得实效。修订完善危险化学品和烟花爆竹安全生产标准化标准规范,督促、推动危险化学品和烟花爆竹企业全面开展安全生产标准化活动,确保2012年底前现有危险化学品企业达到三级以上安全生产标准化水平。

3.加强企业安全教育培训工作。加强对企业安全教育培训的督导,指导企业健全安全教育培训管理制度,实施持续不断的全员安全教育培训。企业主要负责人、分管安全负责人、安全管理人员、特种作业人员和烟花爆竹危险工序作业人员,要按照有关法律法规的规定接受安全培训考核,具备与岗位工作相适应的安全生产知识和任职资格。督促企业强化班组长安全教育培训,加强用工管理和教育培训,监督指导企业开展形式多样、针对性强、实效性好的安全教育培训工作。

二、加强和改进危险化学品和烟花爆竹安全监管工作

4.强化和规范安全生产执法检查。各地要根据实际情况,制定重点突出、科学规范的年度执法检查计划,明确被检企业、时间、频次和内容。执法人员到危险化学品和烟花爆竹企业执法检查前,应根据被检企业安全生产特点,制定有针对性的执法检查方案和检查表,必要时聘请相关专家参加检查。要及时跟踪查出问题的整改情况,保证执法检查效果,提高执法效率和效能。

要突出执法检查重点。把企业建立健全安全生产责任制、建立健全和严格执行安全生产规章制度、安全投入、建立隐患排查治理机制、重大危险源监控、变更管理、安全作业管理、培训、应急工作、吸取同类企业事故教训等情况作为执法检查的重点,督促企业建立和不断完善安全生产体制机制。加大对违法违规生产经营企业的查处力度,对查出的违法违规生产经营企业,一律依法予以处罚并责令限期整改,逾期不整改或整改没有达到要求的,暂扣安全生产许可证。强化对未按要求办理安全生产许可证延期、换证和被停产、关闭企业的监管,严防关而不死、死灰复燃。重视试生产延期企业的监管,防止个别企业借试生产延期之名拖延和逃避安全隐患的及时整改。继续深化“打非”专项行动,依法严厉打击非法建设、生产、经营行为,继续推动地方政府进一步强化烟花爆竹“打非”工作。

5.严肃查处生产安全事故,严格事故责任追究,以事故教训推动安全生产工作。要依法严肃查处各类生产安全事故,对无人员伤亡的泄漏、火灾、爆炸等事故也要引起重视并做好调查处理工作。在事故调查处理工作中,各地要在查清事故直接原因的基础上,全面查清管理原因,监督企业从完善安全生产制度和安全生产条件入手,深刻吸取事故教训,制定有针对性的防范措施并限期落实。对较大以上和其他典型事故,省级安全监管部门要及时发出通报,吸取教训,引以为戒。加大对事故单位处罚力度,对发生死亡事故的企业,既要严肃追究有关责任人的责任,又要依法加重给予经济处罚。要坚持“四不放过”和“依法依规、实事求是、注重实效”的原则,依法严肃查处危险化学品和烟花爆竹事故,监督事故企业单位深刻吸取事故教训,认真落实防范措施,切实提高安全管理水平,防止同类事故发生。

6.切实做好安全生产行政许可工作。各地要严格执行危险化学品和烟花爆竹安全生产许可制度,注重关口前移,严格新建项目安全准入,严把安全设计审查关,提高建设项目本质安全水平;通过换证逐步提高安全准入条件,继续淘汰不具备安全生产条件的企业;对危险化学品建设项目、生产、经营及使用许可等工作进行研究,及时解决行政许可工作中发现的问题,并逐步细化准入条件,规范相关工作程序。研究制定烟花爆竹新(改、扩)建项目安全设计审查和竣工验收管理规定,加强烟花爆竹建设项目安全设施“三同时”工作。

7.强化危险化学品和烟花爆竹安全生产综合监管工作。各地区要发挥好危险化学品安全生产监管部门联席会议制度作用,协调和督促相关部门做好城市危险化学品、大型危险化学品储罐区、危险化学品道路运输和输送管道以及使用危险化学品等方面的安全管理。继续健全完善苏浙沪、环渤海地区区域危险化学品道路运输联控机制。建立烟花爆竹安全监管部际(部门)联席会议制度,强化部门协作配合,加强烟花爆竹联合执法和综合监管。

8.探索强化安全监管的新途径。组织开展对“事故多发和发生重特大事故危险化学品和烟花爆竹企业新建项目限批制度”实施方案的研究,探索实行对连续发生事故或发生重特大生产安全事故的企业和地区暂停建设项目审批的对策措施。

9.加强调查研究和对各地安全监管部门的指导。加大基层调研的频次和深度,掌握安全生产第一手资料,为科学制定政策、法规、标准打下基础。强化对地方危险化学品和烟花爆竹安全监管工作的指导,指导省级、市级特别是县级安全监管部门正确理解国家安全监管总局有关危险化学品和烟花爆竹安全监管重点工作部署,协助解决基层安全监管部门在推进重点工作中遇到的问题,加快推进重点工作,提高执行力。

三、努力突破危险化学品和烟花爆竹安全生产工作难点

10.科学规划化工行业安全发展布局。继续推动地方各级政府制定和实施化工行业安全发展规划,抓住调整产业结构的有利时机,淘汰安全生产条件差的企业,推动城区和风险大的危险化学品企业搬迁进入化工园区(或化工集中区)。强化城市危险化学品安全管理,做到产业布局调整与城市建设规划相结合、城区危险化学品安全管理与城市公共安全管理相结合,促进城市本质安全水平提升。积极推进化工园区一体化安全管理和整体安全评估工作。

11.加快化工企业自动化控制改造进程。2011年要基本完成采用危险化工工艺的化工装置的自动化控制改造;按照有关规定,规范和加强危险化学品重大危险源管理,加快重点危险化学品重大危险源自动化监控设施的完善和改造。

12.开展光气企业和化学制药企业安全现状调查研究。全面调查全国涉及光气、双光气、三光气工艺的企业基本情况,分析化学制药企业安全监管存在的薄弱环节和问题,研究提出进一步加强涉及光气、双光气、三光气工艺的企业和化学制药企业安全监管的对策措施。

13.大力提升烟花爆竹本质安全和信息化水平。严格执行《烟花爆竹工程设计安全规范》(GB50161-2009),进一步推进烟花爆竹企业的改造提升工作。推动烟花爆竹企业建立新药物使用安全评估和药物的重要安全指标检测制度,研究建立药物的重要安全指标检测工作机制。配合质检等部门科学分类烟花爆竹,禁止生产危险性大的烟花爆竹产品品种。推进全国统一的烟花爆竹流向管理信息系统建设,强化烟花爆竹市场监管,进一步规范烟花爆竹企业经营行为。

14.继续开展安全生产专项整治。各地区要选准突破口,研究政策措施,积极推进周边人口密集的危险化学品企业安全生产综合治理,集中治理危及公众安全的危险化学品重大事故隐患,2011年所有安全防护距离不够的化工企业都要制定搬迁或关停计划并抓紧落实;继续组织开展礼花弹和氯酸钾专项治理,严格落实礼花弹流向监控制度;开展涉及裸露药工序的安全治理和“假整合”及分包经营问题的整治;危险化学品企业继续深入开展反“三违”工作,烟花爆竹企业强化反“三超一改”工作。

四、继续推进危险化学品和烟花爆竹安全生产法规标准体系建设

15.建设危险化学品和烟花爆竹安全生产法规标准体系。按照《危险化学品安全管理条例》和《烟花爆竹安全管理条例》配套部门规章、安全生产指导性意见、重要安全生产管理规定、重点行业安全生产管理规定和行业安全生产标准五个层次,科学构建危险化学品和烟花爆竹安全生产法规标准体系。

16.加快推进部门规章制修订工作。做好《危险化学品生产企业安全生产许可证实施办法》(原国家安全监管局令第10号)、《危险化学品经营许可证管理办法》(原国家经贸委令第36号)、《危险化学品登记管理办法》(原国家经贸委令第35号)、《危险化学品建设项目安全许可实施办法》(国家安全监管总局令第8号)、《烟花爆竹生产企业安全生产许可证实施办法》(原国家安全监管局令第11号)、《烟花爆竹经营许可实施办法》(国家安全监管总局令第7号)的修订工作,研究制订《危险化学品安全使用许可证管理办法》。

17.制定《加强城市危险化学品安全管理的意见》、《危险化学品输送管道安全管理规定》、《危险化学品重大危险源安全监督管理暂行规定》、《首批重点监管的危险化学品名录》、《化工行业安全发展规划编制导则》,启动《危险化学品目录》和《化学品物理危险性鉴定与分类管理办法》的制订工作。

18.做好《化工建设项目安全设计管理导则》(AQ/T3033-2010)和修订后的《危险化学品安全管理条例》、《烟花爆竹劳动安全技术规程》等法规标准宣贯工作。

19.指导、督促列入2011年安全生产标准制修订计划的危险化学品、烟花爆竹安全生产标准的起草工作,组织制订《危险与可操作性分析方法应用指南》、《烟花爆竹名录》和《烟花爆竹专用运输车辆安全技术条件》等标准,着手按行业梳理安全生产标准,加快急需标准的制修订工作。推动各地加强危险化学品和烟花爆竹安全生产立法工作。

20.分析研究典型事故中暴露出的部分化工项目建设标准低的问题,会同有关部门指导标准起草单位完善有关建设标准,提高行业准入门槛。

五、加强国际合作,依靠科技进步提高安全生产保障能力

21.指导企业采用科学的管理方法,提升安全管理水平。继续推动有关中央企业积极开展化工生产装置危险与可操作性分析(以下简称HAZOP),积极推进新建化工项目在设计阶段应用HAZOP,逐渐将HAZOP应用范围扩大至涉及有毒有害、易燃易爆和液化气体以及采用危险化工工艺的化工装置,全面排查化工装置安全风险,提升企业排查消除事故隐患的能力。

22.加快先进适用新装备和新技术的推广应用。推广使用液化气体万向节管道充装系统;加快实现所有危险化学品自动计量充装;安全风险大的和大型化工装置推广装备紧急停车系统(ESD)或安全仪表系统(SIS);所有涉及有毒有害、易燃易爆危险化学品场所全部安装有毒有害、易燃易爆介质泄漏报警仪表;组织推进烟花爆竹生产机械化、安全环保型烟花药剂研发,烟花爆竹企业重点部位推广视频监控;危险化学品和烟花爆竹运输车辆全部安装具有行驶记录功能的卫星定位装置。

23.积极开展危险化学品安全管理国际交流合作。积极参与我国应对《全球化学品统一分类和标签制度(GHS)》对策与措施的研究和国际合作,指导有关单位跟踪和研究《欧盟化学品注册、评估、授权和限制法规(REACH)》实施情况。启动实施国家安全监管总局与陶氏化学公司危险化学品安全管理第二期示范合作项目,与拜耳公司合作开展《光气安全管理规定》标准制订,开展与塞拉尼斯公司关于化工工艺安全管理方面的合作。与国际劳工组织共同组织召开第二届构建危险化学品安全生产长效机制国际研讨会。

24.配合做好危险化学品安全生产“十二五”规划编制工作,统筹规划好危险化学品安全生产“十二五”期间的重点项目。

六、强化危险化学品和烟花爆竹安全生产基础工作

25.加快安全监管信息化建设。各地要积极采取措施,以安全监管信息化建设为基础,以实现行政许可网上申请和审批为目标,依托“金安”工程,尽快启用危险化学品安全监管系统和烟花爆竹安全监管系统,及时解决出现的问题,推进危险化学品和烟花爆竹安全监管工作信息化建设。

26.全面完成危险化学品生产单位首次登记工作。组织召开全国危险化学品登记工作会议,部署全年危险化学品登记工作,力争全面完成首次危险化学品登记和登记证书到期复核换证工作,基本建立起覆盖全面、数据准确的全国危险化学品基础数据库。

27.地方安全监管部门要加强档案管理和事故统计调度工作。指导各地安全监管部门按照有关要求建立健全危险化学品和烟花爆竹安全生产档案管理以及事故统计调度制度,完善化工企业非危险化学品事故统计工作,规范各种文件材料的收集、分类、归档、保存和利用以及信息统计工作,做好安全生产工作的原始记录,为安全生产监管工作提供全面的信息服务。

28.加强各级危险化学品和烟花爆竹安全监管部门和队伍建设。以县级安全监管队伍建设为重点,结合经济产业特点,重点地区应设立专门的危险化学品或烟花爆竹安全监管部门,配备相应的专业人员和技术装备;省级安全监管部门要加强对市级、县级安全监管部门的业务培训,不断提高队伍素质,提升安全监管人员依法行政能力和执法水平。

29.充分发挥技术支撑单位的作用。指导有关技术支撑单位开展基于风险的危险化学品生产、储存装置外部安全距离标准、高含硫油品加工安全技术、化工园区定量风险评价和安全容量分析以及大型油品储罐区安全控制技术等课题研究,提出针对性的建议和措施。

30.引导有关行业协会积极参与危险化学品和烟花爆竹安全生产工作。加强与行业协会的联系,与政府监管形成联动、增强合力;充分发挥有关协会在行业安全生产中的作用,指导危险化学品和烟花爆竹企业加强和改进安全生产工作。积极推动中国烟花爆竹协会成立工作。